2.5 Conservación, uso sustentable y recuperación de los ecosistemas terrestres

Las consecuencias ambientales de la remoción y degradación de la cubierta vegetal se advierten a lo largo y ancho de nuestro país: van desde el deterioro del paisaje, la degradación de los suelos y de su función productiva, la pérdida de la biodiversidad, la reducción de la disponibilidad y la calidad de las aguas superficiales y subterráneas, así como la escasez y baja producción de muchos productos que se derivan directa o indirectamente de los recursos naturales que proveen los ecosistemas. 

Junto con la degradación ambiental se afectan también, en el corto, mediano o largo plazos, la calidad de vida de muchas comunidades (especialmente las rurales) por la pérdida y el deterioro de sus medios de subsistencia, lo cual puede acentuar los problemas asociados a la marginación y pobreza.

Frente a este panorama se han puesto en operación diversas  estrategias que permitan garantizar la permanencia del capital natural nacional y del abastecimiento continuo de los servicios que brindan los ecosistemas. En general, son tres las líneas dentro de las cuales pueden agruparse a los programas y acciones federales encaminadas a cumplir estos propósitos:

Conservación de los ecosistemas terrestres y sus servicios ambientales

Esta estrategia está orientada a proteger las zonas naturales importantes por su biodiversidad y/o los servicios ambientales que brindan a la sociedad. Dentro de ella, los instrumentos más importantes impulsados han sido las áreas naturales protegidas federales (ANP), los humedales de la Convención Ramsar y los programas de pago por servicios ambientales (PSA). En conjunto, estos instrumentos protegían, a diciembre de 2012, alrededor de 28.2 millones de hectáreas, lo que equivale aproximadamente al 14.3% de la superficie nacional continental (Figura 2.5.1).

Figura 2.5.1 Superficie apoyada con programas con enfoque de conservación de los ecosistemas, 2000-2012

Las ANP y los humedales de la Convención Ramsar constituyen dos estrategias importantes para mantener la integridad de los ecosistemas. Estas áreas son superficies donde el ambiente original no ha sido alterado significativamente por la actividad humana, las cuales proporcionan servicios ambientales de diversos tipos y albergan recursos naturales importantes o especies de importancia ecológica, económica y/o cultural. Para mayores detalles sobre las ANP y los humedales Ramsar en México, ver la sección de Conservación de la biodiversidad en el capítulo de Biodiversidad.

La reciente valoración de la importancia de los servicios ambientales de los ecosistemas ha llevado al diseño de un grupo de estrategias que buscan, en términos generales, que los propietarios de los terrenos que mantienen a los ecosistemas que producen ciertos servicios ambientales, reciban un pago por ello, incentivando su protección y evitando el cambio de uso del suelo. Esta estrategia ha estado dirigida, tanto en México como en el mundo, hacia la protección de las cuencas, la conservación de los bosques y la biodiversidad y a la captura de carbono.

Los dos programas que se han implementado en México, ambos a cargo de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) son el Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos¹ (PSAH; iniciado en 2003) y el Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales² (PSA-CABSA; 2004).

En conjunto, la superficie beneficiada –principalmente de bosques templados, mesófilos de montaña y selvas- por los programas de pagos por servicios ambientales (PSAH y PSA-CABSA) alcanzaron a diciembre de 2012 los 3.78 millones de hectáreas, de las cuales 2.8 millones (73.9%) pertenecen al PSAH y las restantes 987.4 miles de hectáreas (26.1%) al PSA-CABSA. La superficie estatal apoyada por los programas de servicios ambientales entre 2003 y 2012 se muestra en el Mapa 2.5.1. El estado que contó con la mayor superficie beneficiada en este periodo fue Oaxaca (con poco menos de 421 mil ha, es decir, 11.1% de la superficie total beneficiada por el programa), seguido por Durango (300 mil; 7.9%), Quintana Roo (poco menos de 202 mil; 5.3%) y Jalisco (200 mil; 5.3%).

Mapa 2.5.1 Superficie apoyada por los Programas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) por entidad federativa, 2003-2012

Uso sustentable de los recursos naturales de los ecosistemas terrestres

Con el fin de lograr el uso de la vida silvestre nacional bajo criterios de sustentabilidad, se han implementado instrumentos que pueden agruparse en dos ejes principales: el encaminado al manejo de la vida silvestre de interés cinegético u ornamental, representado por las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (Uma); y en segundo lugar, el que busca el desarrollo de la actividad forestal a través del aumento de la productividad y la diversificación en el uso de los ecosistemas forestales, representado por el Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor). En ambos ejes se persigue también, como objetivo fundamental, el mejoramiento de la calidad de vida de los poseedores de los terrenos donde se encuentran los ecosistemas naturales aprovechados.

En conjunto, los programas de ambos ejes han apoyado, a diciembre de 2012, una superficie total cercana a los 56 millones de hectáreas (Figura 2.5.2), lo que equivale al 28.5% de la superficie continental del país. De la superficie beneficiada a 2012, el 59.2% pertenecía a las Uma (alrededor de 33.2 millones de ha³) y 40.8% al Prodefor (22.8 millones de ha).

Figura 2.5.2 Superficie apoyada con programas con enfoque de uso sustentable de los ecosistemas, 2000-2012

Las Unidades de Manejo de la Vida Silvestre (Uma) son registradas y reguladas por la Semarnat a través de la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS). Buscan el aprovechamiento de la vida silvestre de forma legal y viable, a la vez que promueven esquemas alternativos de producción compatibles con el cuidado del ambiente, por medio del uso racional, ordenado y planificado de los recursos naturales. Además de permitir el uso sustentable de las poblaciones silvestres y de generar ganancias económicas a los poseedores de los terrenos donde se establecen las unidades, este instrumento contribuye a conservar colateralmente el hábitat de las especies objetivo y los servicios ambientales que generan. Para mayores detalles sobre las Uma ver la sección de Conservación de la biodiversidad en el capítulo de Biodiversidad.

Las Uma se han concentrado en la zona norte del país, siendo los matorrales xerófilos, seguidos por los pastizales y los bosques templados, los principales ecosistemas beneficiados por este instrumento. Los estados con mayor superficie acumulada de Uma extensivas vigentes entre 1999 y 2012 fueron Sonora (8 millones de ha, 24.2% de la superficie nacional de Uma extensivas), Coahuila (4.97 millones de ha, 15%), Baja California (2.95 millones de ha; 8.9%) y Baja California Sur (2.7 millones de ha, 8%; Mapa 2.5.2).

Mapa 2.5.2 Superficie de Unidades de Manejo de la Vida Silvestre (Uma) extensivas por entidad federativa, 1999-2012

El Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor), iniciado en 1997 y coordinado por la Conafor con los gobiernos de los estados, procura impulsar la productividad y la diversificación en el uso de los ecosistemas forestales, así como el desarrollo de la cadena productiva forestal, a través del otorgamiento de apoyos económicos a los poseedores de los terrenos forestales (ejidos, comunidades y pequeños propietarios) donde se realiza el aprovechamiento.

Entre 1997 y 2012, el Prodefor apoyó 22.8 millones de hectáreas. Los principales ecosistemas beneficiados han sido los matorrales xerófilos (básicamente por su riqueza en productos no maderables), los bosques templados y las selvas. Los estados con mayor superficie apoyada por este programa entre 2003 y 2012 fueron Sonora (11.4% de la superficie total apoyada, 1.77 millones de ha), Durango (10.5%, 1.63 millones), Chihuahua (9.3%, 1.44 millones) y San Luis Potosí (7.4%, 1.15 millones; Mapa 2.5.3).

Mapa 2.5.3 Superficie apoyada por el Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor) por entidad federativa, 2003-2012

Recuperación de los ecosistemas terrestres

Dada la pérdida y alteración de los ecosistemas naturales en México, se diseñaron e implementaron instrumentos de política ambiental dedicados a la recuperación de zonas degradadas, afectadas por plagas o enfermedades, o de aquéllas en las que los ecosistemas naturales hubiesen desaparecido. Los programas de recuperación de los ecosistemas terrestres implementados en el país incluyen al Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (Procoref, dentro del cual están el Programa de Reforestación, las acciones de conservación y restauración de suelos forestales, así como las acciones de sanidad forestal) y el Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan), ambos coordinados por la Conafor.

La superficie acumulada atendida por estos dos programas hasta diciembre de 2012 ascendió a 5.9 millones de hectáreas, de las cuales 68.5% correspondió a los esfuerzos de reforestación (poco más de 4 millones de ha), 17% a la conservación y restauración de suelos forestales (poco más de un millón de ha), 10.4% a las labores de sanidad forestal (poco menos de 618 mil ha) y 4.1% a las plantaciones forestales comerciales (alrededor de 242 mil ha; Figura 2.5.3). En total, la superficie atendida por estos instrumentos hasta 2012 ascendió al 3% de la superficie terrestre nacional.

Figura 2.5.3 Superficie apoyada con programas con enfoque de recuperación de los ecosistemas, 2000-2012

Una estrategia adoptada para detener y revertir el deterioro de la cubierta forestal del país ha sido la reforestación. En la actualidad, las labores de reforestación forman parte del Programa de Reforestación⁴, del Procoref; se realizan principalmente en áreas forestales perturbadas, con énfasis en las afectadas por incendios, sujetas a tala ilegal, sobrepastoreo y las susceptibles de reconversión a zonas forestales; una parte de la reforestación también se realiza en ANP.

La superficie reforestada en el país ha seguido una tendencia creciente desde principios de los años ochenta hasta el presente: mientras que en 1993 se reforestaron cerca de 14.5 miles de hectáreas, para el 2012 alcanzaron poco menos de 423 mil. Los estados que reforestaron mayor superficie entre 1993 y 2012 fueron Veracruz (poco más de 340 mil hectáreas, 8.4% de la superficie reforestada en el periodo), Coahuila (pooc menos de 316 mil; 7.8%), estado de México (pooc menos de 263 mil; 6.5%) y San Luis Potosí (258.5 mil; 6.4%; Mapa 2.5.4).

Mapa 2.5.4 Superficie reforestada por entidad federativa, 1993-2012

Las plagas y enfermedades forestales ocasionan graves efectos a los ecosistemas y, paralelamente, a las comunidades rurales dedicadas a la actividad forestal. Las prácticas de sanidad forestal que realiza el Procoref están encaminadas fundamentalmente a prevenir y combatir plagas y enfermedades forestales que podrían tener impactos ecológicos, económicos y sociales⁵.

Entre 1990 y 2012, la superficie promedio tratada a nivel nacional fue de poco menos de 27 mil hectáreas. Los estados que mayor superficie trataron en ese periodo fueron Durango (alrededor de 92 mil hectáreas), Chihuahua (90 mil) y Jalisco (poco más de 46 mil), mientras que las menores superficies que se registraron por el mismo concepto fueron Morelos (1 977 hectáreas), Yucatán (2 751) y Campeche (3 915; Mapa 2.5.5).

Mapa 2.5.5 Superficie tratada contra plagas y enfermedades forestales por entidad federativa, 1990-2012

Una de las opciones empleadas para reducir las presiones sobre las comunidades forestales ha sido el establecimiento de sistemas manejados de donde puedan obtenerse los productos que se extraen de la vegetación natural de manera fácil y rentable. Estos sistemas no sólo reducen la presión sobre los recursos forestales, sino también evitan paralelamente la degradación del suelo y favorecen la recarga de los mantos acuíferos, entre otros servicios ambientales.

En México, en 1997 se puso en operación el Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan), con objeto de apoyar el establecimiento (en terrenos no boscosos) y el mantenimiento de plantaciones comerciales para alcanzar la autosuficiencia en productos forestales. Entre 1997 y 2012 se han apoyado plantaciones en poco más de 242 mil hectáreas, cubriendo todas las entidades del país. Veracruz (poco menos de 39 mil hectáreas), Coahuila (poco menos de 34 mil ha), Tabasco (cerca de 27.5 mil) y Campeche (pooc menos de 23 mil) fueron las entidades con mayor superficie apoyada en ese periodo (Mapa 2.5.6).

Mapa 2.5.6 Superficie apoyada por el Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan) por entidad federativa, 2000-2012

A manera de resumen, hasta diciembre de 2012 los instrumentos englobados en las tres líneas anteriores (conservación, uso sostenible y recuperación de los ecosistemas) podrían haber atendido, en conjunto, una superficie acumulada de 90.1 millones de hectáreas, lo que equivaldría alrededor de 45.9% del territorio continental nacional (Figura 2.5.4). No obstante, es muy importante considerar que, en virtud de que algunos instrumentos traslapan sus áreas de influencia (p. e., las Uma y los PSA con las ANP o las zonas que se reforestan dentro de las ANP), la superficie realmente atendida es menor.

Figura 2.5.4 Superficie nacional con programas de enfoque de conservación, uso sustentable y de recuperación de ecosistemas terrestres, 2012

Otros instrumentos indirectos de protección de los ecosistemas terrestres

Ordenamiento ecológico del territorio

El ordenamiento ecológico del territorio está definido por la LGEEPA como “…el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente; la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos” (LGEEPA, Título Primero, Artículo 3, fracción XXIV; DOF, 2003).

Existen cuatro modalidades del  ordenamiento ecológico según la LGEEPA: 1) el ordenamiento ecológico general, de carácter indicativo para los particulares pero obligatorio para la Administración Pública Federal, el cual se refiere a la totalidad del territorio y es competencia de la Federación; 2) el ordenamiento regional, aplicable a dos o más estados, dos o más municipios o al estado completo y cuya expedición es competencia de los estados; 3) el ordenamiento local, aplicable a un municipio completo o parte de éste y cuya expedición compete a los municipios, y 4) los ordenamientos ecológicos marinos, que incluyen las zonas marinas y las zonas federales adyacentes competencia de la Federación (ver el Recuadro Ordenamientos ecológicos marinos en la edición 2012 del Informe.).

El Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT), publicado en septiembre de 2012, establece las bases que permiten que las secretarías de Estado se coordinen con estados y municipios para elaborar e instrumentar sus proyectos tomando en cuenta la aptitud territorial, las tendencias de deterioro de los recursos naturales, los servicios ambientales, los riesgos ocasionados por peligros naturales y la conservación del patrimonio natural”⁶ (Semarnat, 2012).

Con respecto a los ordenamientos ecológicos locales, hasta diciembre de 2013 se tenían registrados 66 decretados y varios más en proceso de formulación a cargo de los gobiernos municipales. En lo referente a los ordenamientos regionales, en esa misma fecha, 40 contaban con decreto y varios más se encontraban en proceso de formulación a cargo de los gobiernos estatales. Actualmente, poco más del 47% de la superficie terrestre nacional, es decir, 92.39 millones de hectáreas, cuenta con un ordenamiento ecológico decretado, ya sea regional o local. La mayoría de los ordenamientos ecológicos decretados se localizan en el centro del país, la península de Yucatán y el norte de la península de Baja California (Mapas 2.5.7 y 2.5.8), involucrando gran parte de ellos a los sectores de desarrollo urbano y turístico.

Mapa 2.5.7 Ordenamientos ecológicos locales decretados, 2013

Mapa 2.5.8 Ordenamientos ecológicos regionales decretados, 2013

La evaluación del impacto ambiental

La evaluación del impacto ambiental (EIA) es un instrumento de la política ambiental que analiza ciertos proyectos de desarrollo y del sitio donde se pretenden realizar con el propósito de identificar y cuantificar sus impactos ambientales. La EIA permite establecer la factibilidad ambiental de dichos proyectos (mediante el análisis costo-beneficio ambiental) y determinar, en caso de que se requiera, las condiciones para su ejecución, así como las medidas de prevención y mitigación de sus impactos ambientales, con el  fin de reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente y la salud humana.

Existen dos modalidades para la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA): regional y particular. La modalidad regional se emplea cuando se trata de proyectos que incluyen parques industriales, granjas acuícolas de más de 500 hectáreas, carreteras, vías férreas, proyectos de generación de energía nuclear, presas y, en general, proyectos que alteren las cuencas hidrológicas. También requieren esta modalidad las obras que se pretendan realizar en zonas con ordenamiento ecológico y en sitios donde se prevean impactos acumulativos, sinérgicos o residuales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosistemas. En los demás casos, la MIA deberá presentarse en la modalidad particular⁷.

En la Figura 2.5.5 se muestran el número de  proyectos ingresados para la evaluación de impacto ambiental en cada modalidad en el periodo 2005-2013: en general, el número de proyectos ingresados creció rapidamente, pasando de 444 a 788 al final del periodo; dominaron las manifestaciones particulares, seguidas por las regionales y, en tercer lugar, los informes preventivos.

Figura 2.5.5 Proyectos ingresados bajo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental por tipo de estudio, 2005-2013

En el periodo 2005-2013, la Semarnat recibió 5 471 proyectos (608 en promedio por año) y atendió 5 310 evaluaciones (Figura 2.5.6). La mayoría de los proyectos ingresados correspondieron a obras y actividades de servicios de los sectores de vías generales de comunicación (1 842 proyectos), turismo (741), recursos hidráulicos (840), industrial (305) y gasero (456; Figura 2.5.7).

Figura 2.5.6 Proyectos ingresados y atendidos bajo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental por tipo de estudio, 2005-2013

Figura 2.5.7 Proyectos ingresados y atendidos bajo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental por tipo de obra o actividad, 2005-2013

Los estados que en el periodo 2005-2013 ingresaron el mayor número de proyectos al procedimiento de impacto ambiental fueron Guerrero (512 proyectos), Quintana Roo (481), Veracruz (403) y el estado de México (382); en contraste, Zacatecas (39), Tlaxcala (37), el Distrito Federal (35) y Morelos (29) fueron las entidades que tuvieron menor demanda de evaluación de proyectos (Mapa 2.5.9). El total de proyectos atendidos, por entidad federativa, se muestra en el Mapa 2.5.10.

Mapa 2.5.9 Proyectos ingresados bajo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental por entidad federativa, 2005-2013

Mapa 2.5.10 Proyectos atendidos bajo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental por entidad federativa, 2005-2013

Notas:

¹ El objetivo principal del PSAH ha sido el mantenimiento de los servicios ambientales hidrológicos brindados por los bosques y selvas, a través de un pago económico a los poseedores de los terrenos forestales que los brindan, quienes tienen la obligación de mantener en buen estado su terreno -sin cambio de uso del suelo- durante el periodo en el que se establece el convenio. El apoyo se ha dirigido hacia zonas de cuencas críticas, con acuíferos sobreexplotados o aquéllas que abastecen poblaciones con más de 5 mil habitantes.

² Promueve el acceso de los propietarios de terrenos forestales a los mercados nacionales e internacionales de los servicios ambientales relacionados con la captura de carbono y con la biodiversidad de los ecosistemas forestales. En este caso, los pagos se otorgan para incentivar a los dueños y poseedores a realizar las acciones destinadas a mantener o mejorar la provisión de los servicios ambientales de interés (mitigación del cambio climático, conservación de la biodiversidad).

³ La superficie de Uma reportada en el texto corresponde a la que la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS) considera como la de las unidades vigentes. No obstante, el valor histórico reportado por esa Dirección, que incluye a las que ya se han dado de baja, contabiliza a la misma fecha una superficie de 33.2 millones de hectáreas.

⁴ El Programa procura el empleo de especies nativas apropiadas para cada ecosistema. En el caso de las especies tropicales, se prefiere el cedro rojo, la caoba, el palo de rosa y la primavera, mientras que para las regiones templadas se eligen coníferas, principalmente pinos. Para las regiones semiáridas, se producen agaves8, nopales, mezquites, sotoles y pinos piñoneros.

⁵ Las acciones incluyen el diagnóstico fitosanitario, el cual se realiza principalmente en las zonas de vegetación natural, así como en plantaciones forestales, viveros, áreas reforestadas y zonas urbanas. Una vez que se ha realizado el diagnóstico, y en caso de encontrarse áreas afectadas, se procede al tratamiento.

⁶ Su formulación comenzó en 2008; participaron las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que realizan actividades que inciden en la ocupación del territorio (por ejemplo, las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Desarrollo Social; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Turismo; Energía; Reforma Agraria; Economía, Gobernación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía), y fue retroalimentado por las autoridades de planeación del desarrollo y ambiental de los estados y los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable.

⁷ Es importante señalar que si el proyecto contempla actividades consideradas como altamente riesgosas, el estudio ambiental deberá acompañarse de un estudio de riesgo para su correspondiente evaluación y dictamen.

Referencias

DOF. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico. México. 2003. (08 de agosto).

Semarnat. Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial, Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio. México. 2012. Disponible en:
www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Paginas/OrdGenTerr.aspx. Fecha de consulta: mayo 2012.