CONSERVACIÓN Y MANEJO SUSTENTABLE DE LOS ECOSISTEMAS TERRESTRES Y SUS RECURSOS NATURALES

La magnitud de la transformación y de la pérdida histórica de los ecosistemas naturales, así como la aplicación durante décadas de esquemas de explotación no sustentables, han traído consigo, inevitablemente, la degradación ambiental a lo largo y ancho del territorio. Si bien estas fuerzas son finalmente las más importantes por sus efectos sobre la vegetación natural, no son las únicas. Otras actividades, como las que resultan en la contaminación atmosférica, de los suelos y de los cuerpos de agua superficiales principalmente, también han tenido un impacto, en ocasiones significativo, sobre el estado de los ecosistemas naturales del país.

Las consecuencias ambientales de la remoción y degradación de la cubierta vegetal se advierten claramente en México: van desde el deterioro mismo del paisaje, hasta la degradación de los suelos y de su función productiva, la pérdida de la biodiversidad, la reducción de la disponibilidad y calidad de las aguas superficiales y subterráneas y la escasez y baja producción de muchos productos que se derivan directa o indirectamente de los recursos naturales que proveen los ecosistemas. De igual modo, la vulnerabilidad de muchas regiones ante eventos meteorológicos extremos, como por ejemplo, inundaciones y huracanes, se debe en parte, al deterioro y pérdida de los ecosistemas naturales.

Sin embargo, las consecuencias del deterioro no se circunscriben tan sólo a la esfera ambiental, sino que, dada la fuerte dependencia que existe entre la población y el ambiente, trascienden y afectan el estado de bienestar de la población (véase la sección Actividades humanas y ambiente del capítulo de Población). La degradación del ambiente generalmente se acompaña, en el corto, mediano o largo plazos, por la pérdida y el deterioro de los medios de subsistencia y de la calidad de vida de muchas comunidades -especialmente las rurales-, lo cual puede llevar a situaciones de marginación y pobreza, las cuales pueden resultar en fenómenos sociales negativos para la sociedad en su conjunto. En este sentido, es claro que el desarrollo de la sociedad ha dependido -y lo seguirá haciendo- del continuo y adecuado aprovisionamiento de los servicios ambientales que le prestan los ecosistemas, el cual está inevitablemente ligado a su integridad y funcionamiento.

Frente a este panorama, es evidente la necesidad de poner en marcha, desde el gobierno federal, todas aquellas estrategias que permitan garantizar la permanencia del capital natural nacional, en forma de sus ecosistemas naturales y del abastecimiento continuo de sus servicios ambientales. En general, son tres las líneas dentro de las cuales pueden agruparse a los programas y acciones federales que se han encaminado para cumplir estos propósitos.

En primer lugar están los instrumentos que buscan proteger y detener la pérdida de la superficie remanente de los ecosistemas naturales en el país, con lo cual, además de salvaguardar a ecosistemas y especies representativas de la biodiversidad nacional, se conservan los servicios ambientales tan importantes para el país. Dentro de ella se encuentran, fundamentalmente, las áreas naturales protegidas, los humedales incluidos en la Convención Ramsar y los programas de pagos por servicios ambientales.

La segunda línea engloba todos los programas que buscan mejorar la calidad de vida de la población a través del estímulo a la explotación de los recursos naturales presentes en sus comunidades -principalmente los recursos forestales-, tratando de garantizar que ésta no rebase la capacidad de los mismos recursos para recuperarse y mantenerse en niveles que permitan su extracción en el largo plazo. Destacan dentro de ella los programas de aprovechamiento de la vida silvestre y de desarrollo forestal.

Un paso importante para el progreso y consolidación de esta línea ha sido el inicio, en febrero de 2007, del ProÁrbol. Este programa tiene como objetivos centrales contribuir a combatir la pobreza, recuperar la masa forestal e incrementar la productividad de los bosques y selvas del país. Entre sus esfuerzos también están aquéllos orientados hacia la conservación de las zonas forestales, dentro de los cuales se insertan los programas de pagos por servicios ambientales antes mencionados. Para mayores detalles respecto a este programa, sus objetivos particulares y líneas de acción, consúltese el Recuadro ProÁrbol: conservación, recuperación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres de México. En las siguientes secciones podrán encontrarse también algunos de los resultados de las diversas actividades que se han llevado a cabo en sus distintas líneas de acción.

Finalmente, otra parte importante de los esfuerzos ha sido destinada a las acciones que intentan, por un lado, revertir la pérdida de la vegetación natural, básicamente a través de la reforestación; y por otro, detener la amenaza que constituyen, principalmente para los ecosistemas forestales, los incendios forestales y las enfermedades y plagas que los atacan.

Debe mencionarse que existen otros instrumentos que también han servido, de manera indirecta para la protección de los ecosistemas terrestres del país: los ordenamientos ecológicos del territorio y las evaluaciones del impacto ambiental. En el caso de los primeros, funcionan como instrumentos de planeación ecológica que buscan el balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza, a través de la conciliación de las aptitudes, prioridades y necesidades de los usos del suelo. Por su parte, las evaluaciones el impacto ambiental tienen el propósito de identificar y cuantificar los impactos que la ejecución de diversos proyectos pueden ocasionar al ambiente, estableciendo así su factibilidad ambiental y determinando las condiciones para su ejecución, así como las medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales.

Conservación de los ecosistemas terrestres y sus servicios ambientales

La estrategia de conservación de los ecosistemas terrestres pretende básicamente, procurar y asegurar la protección de zonas naturales con poca o nula influencia y perturbación humanas, importantes por su biodiversidad y/o los servicios ambientales que brindan a la sociedad. Dentro de esta estrategia, los instrumentos más importantes impulsados han sido las áreas naturales protegidas (ANP), los humedales de la Convención Ramsar y los programas de pago por servicios ambientales (PSA). En conjunto, estos instrumentos protegían, a diciembre de 2008, alrededor de 22.2 millones de hectáreas⁴, lo que equivale aproximadamente al 11.3% de la superficie nacional continental (Figura 2.33).

Las áreas naturales protegidas constituyen una de las estrategias más utilizadas internacionalmente para mantener la integridad de los ecosistemas. Estas áreas son superficies representativas de diversos ecosistemas, en donde el ambiente original no ha sido alterado significativamente por la actividad humana, las cuales proporcionan además servicios ambientales de diversos tipos, y que incluso pueden albergar recursos naturales importantes o especies de importancia ecológica, económica y/o cultural. En México, el crecimiento de la superficie protegida de ecosistemas terrestres por ANP federales ha sido importante: pasó de 15.5 millones a 18.7 millones de hectáreas entre 1994 y el año 2008, lo que representa, para este último año, alrededor del 9.5% de la superficie continental nacional (Cuadro D3 BIODIV04_12; IB 6.1-6). Cabe señalar que la superficie protegida de ecosistemas terrestres dentro de las ANP en 2008 corresponde al 80.6% de la superficie total incluida en este instrumento, ya que el restante 19.4% (4.5 millones de hectáreas) corresponde a zonas marinas (para mayores detalles ver el capítulo de Biodiversidad). En las ANP terrestres federales los ecosistemas mayormente representados son los matorrales xerófilos (cerca de 6.8 millones de hectáreas, 37.7% de la superficie terrestre protegida), los bosques templados (3.3 millones de hectáreas, 18.5%) y las selvas subhúmedas y húmedas (3.1 millones de hectáreas en conjunto, 8.8 y 8.2%, respectivamente). Mayores detalles acerca de este instrumento pueden consultarse en el capítulo de Biodiversidad en su sección de Protección de la biodiversidad. No debe olvidarse mencionar que, a la par del desarrollo de las ANP federales se han creado también áreas protegidas de naturaleza estatal, comunitaria, ejidal y privada que incrementan la superficie nacional bajo condiciones de protección de los ecosistemas terrestres.

México también participa dentro la corriente internacional de protección de humedales de la Convención Ramsar, a la cual se adhirió en 1986 y que busca la conservación y el uso racional de los humedales, en especial aquéllos de importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos. A diciembre de 2008, México había inscrito 112 sitios a la Convención, los cuales ocupaban alrededor de 8.5 millones de hectáreas. En el territorio continental del país están registrados 94 humedales Ramsar, con una superficie de alrededor de 3.15 millones de hectáreas, que protegen, entre otros ecosistemas, manglares, ciénegas, lagunas y desembocaduras de ríos. De ellos, 46 humedales están incluidos, total o parcialmente, dentro de las ANP -con una superficie de 1.45 millones de hectáreas- mientras que los restantes 48 quedan excluidos de las áreas protegidas (con un área de cerca de 1.7 millones de hectáreas). Otros detalles de los humedales de la Convención Ramsar, ver el capítulo de Agua.

La reciente valoración de la importancia de los servicios ambientales de los ecosistemas ha llevado al diseño de un grupo de estrategias que buscan, en términos generales, que los receptores de los servicios ambientales paguen por ellos a sus proveedores, es decir, a los poseedores de los terrenos que sustentan a los ecosistemas que los producen. Esta estrategia pretende cambiar en la práctica la vieja concepción de los servicios ambientales como servicios “gratuitos” de los ecosistemas, tratando de incentivar su protección y evitando el cambio del uso del suelo. En su mayoría, estas estrategias han estado dirigidas, tanto en México como en el mundo, hacia la protección de las cuencas, la conservación de los bosques y la biodiversidad y a la captura de carbono.

El primer paso que se dio en el país en este sentido fue el inicio, en el año 2003, del Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), a cargo de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y el cual forma parte importante, a partir de la presente administración, del programa Proárbol. El objetivo principal del PSAH ha sido el mantenimiento de los servicios ambientales hidrológicos brindados por los bosques y selvas, a través de un pago económico a los poseedores de los terrenos forestales que los brindan, quienes tienen la obligación de mantener en buen estado su terreno -sin cambio de uso del suelo- durante el periodo en el que se establece el convenio. El apoyo se ha dirigido hacia zonas de cuencas críticas, con acuíferos sobreexplotados o aquéllas que abastecen poblaciones con más de 5 mil habitantes.

El Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA), fue la segunda iniciativa en su tipo y se inició en el año 2004. Promueve el acceso de los propietarios de terrenos forestales a los mercados nacionales e internacionales de los servicios ambientales relacionados con la captura de carbono y con la biodiversidad de los ecosistemas forestales. En este caso, los pagos se otorgan para incentivar a los dueños y poseedores a realizar las acciones destinadas a mantener o mejorar la provisión de los servicios ambientales de interés (mitigación del cambio climático, conservación de la biodiversidad). En conjunto, la superficie beneficiada –principalmente de bosques templados, mesófilos de montana y selvas- por los programas de pagos por servicios ambientales (PSAH y PSA-CABSA) alcanzaron, según cifras preliminares a diciembre de 2008, poco menos de 1.8 millones de hectáreas, de las cuales 1.5 millones (84% de la superficie conjunta de ambos programas) pertenecen al PSAH y las restantes 280 mil hectáreas (16%) al PSA-CABSA. La superficie estatal apoyada por los programas de servicios ambientales entre 2003 y 2008 se muestra en el Mapa 2.13.

Uso sustentable de los recursos naturales de los ecosistemas terrestres

En México y el mundo, los recursos naturales fueron vistos durante mucho tiempo como fuentes inagotables de sustento o ingreso económico. De ahí que su aprovechamiento, en muchos casos, se haya regido exclusivamente por su demanda en el mercado o las necesidades cotidianas, ignorándose su capacidad natural para recuperarse de la variabilidad ambiental natural y de sus ritmos de explotación. Como consecuencia, las poblaciones de muchas especies se redujeron drásticamente, e incluso se extinguieron localmente, lo que produjo la caída de su producción o, en los casos más graves, su extinción comercial definitiva. No sólo la explotación comercial realiza la extracción no sustentable de los recursos naturales: aun ciertas prácticas extractivas tradicionales pueden provocar el deterioro de las poblaciones de la vida silvestre, por lo cual también requieren de regulaciones específicas que posibiliten su aprovechamiento en el largo plazo.

Con el fin de lograr el aprovechamiento de la vida silvestre nacional bajo criterios de sustentabilidad, se han diseñado e implementado diversos instrumentos que pueden agruparse en dos ejes principales: el encaminado al manejo de la vida silvestre que no involucra necesariamente especies de importancia forestal, sino otras, por ejemplo, de interés cinegético u ornamental -representado por el Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (Suma)-; y en segundo lugar, aquél que busca el desarrollo de la actividad forestal por medio del aumento de la productividad y la diversificación en el uso de los ecosistemas forestales, integrado por el Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor) y el Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (Procymaf). En ambos ejes se persigue también, como objetivo fundamental, el mejoramiento de la calidad de vida de los poseedores de los terrenos donde se encuentran los ecosistemas naturales aprovechados.

En conjunto, los programas de ambos ejes han apoyado, a diciembre de 2008, una superficie total cercana a las 49.5 millones de hectáreas (Figura 2.34), lo que equivale al 25.2% de la superficie continental del país. De la superficie beneficiada a 2008, el 62.4% pertenecía a las Uma (alrededor de 30.9 millones de hectáreas), 36.6% al Prodefor (18.1 millones de hectáreas) y el restante 0.9% (cerca de 468 mil hectáreas) al Procymaf.

El Sistema de Unidades de Manejo de la Vida Silvestre (Suma) fue establecido en 1997 y es coordinado por la Semarnat a través de la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS). Busca el aprovechamiento de la vida silvestre de forma legal y viable, a la vez que promueve esquemas alternativos de producción compatibles con el cuidado del ambiente, por medio del uso racional, ordenado y planificado de los recursos naturales. Además de permitir el uso sustentable de las poblaciones silvestres y de generar ganancias económicas a los poseedores de los terrenos donde se establecen las unidades, este instrumento conserva colateralmente el hábitat de las especies objetivo -necesario para mantener el buen estado de las poblaciones explotadas-, así como los servicios ambientales que generan. A la fecha, las Uma se han concentrado en la zona norte del país, siendo los matorrales xerófilos, seguidos por los pastizales y los bosques templados los principales ecosistemas beneficiados por este instrumento.

En algunos casos, la instalación de las Uma se ha llevado a cabo dentro de las ANP, lo que ha generado beneficios adicionales, entre ellos la disminución de la presión de las comunidades en las zonas protegidas, la conservación de los hábitats de las especies de interés y un mayor conocimiento de sus especies, hábitat y ecosistemas. Aunque no se posee una cifra reciente de la superficie de Uma incluida en ANP, en 2005 ascendía a cerca de 2.5 millones de hectáreas, es decir, poco más del 10% de la superficie total de Uma para ese año. Mayores detalles respecto a las Uma pueden encontrarse dentro el capítulo de Biodiversidad en su sección de Protección de la biodiversidad nacional.

Antes de detallar los instrumentos establecidos para impulsar el desarrollo forestal sustentable en el país, debe decirse que un paso importante para su desarrollo fue la creación de la Conafor en 2001. Su misión ha sido instrumentar una política que haga realidad el desarrollo forestal sustentable, con base en la participación social y de los tres órdenes de gobierno. La creación de la Conafor llevó a su vez, a la formulación de una nueva Ley General para el Desarrollo Forestal Sustentable (aprobada en febrero de 2003), que tiene entre sus objetivos principales contribuir al desarrollo social, económico, ecológico y ambiental del país; impulsar la silvicultura y el aprovechamiento de los recursos forestales; desarrollar los bienes y servicios ambientales y proteger la biodiversidad de los bosques, respetando, en todos los casos, el derecho al uso y disfrute de las comunidades indígenas.

El Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor), iniciado en 1997 y coordinado por la Conafor dentro de ProÁrbol, procura impulsar la productividad y la diversificación en el uso de los ecosistemas forestales, así como el desarrollo de la cadena productiva forestal, todo a través del otorgamiento de apoyos económicos a los poseedores de los terrenos forestales donde se realiza el aprovechamiento, los cuales pueden ser ejidos, comunidades y pequeños propietarios. Este programa se coordina en cooperación con los gobiernos de los estados. El Prodefor ha crecido significativamente desde su creación: pasó de 3 millones de hectáreas apoyadas para su incorporación en el periodo 1997-2000, a 18.1 millones en 2008 -según cifras preliminares para este último año-, lo cual significa un incremento promedio anual de alrededor de 1.4 millones de hectáreas. Los principales ecosistemas beneficiados han sido los matorrales xerófilos -básicamente por su riqueza en productos no maderables-, los bosques templados y las selvas. La superficie apoyada por estado entre 2003 y 2008 se muestra en el Mapa 2.14.

Por su parte, el Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (Procymaf II) persigue que ejidos y comunidades, principalmente indígenas, ubicados en regiones prioritarias de los estados de Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo, Chiapas, Chihuahua, Campeche, Puebla, Veracruz y México, establezcan prácticas de manejo forestal sustentable bajo esquemas de silvicultura comunitaria que generen procesos de desarrollo local. En su primera fase (Procymaf I), que inició en 1998 y concluyó en al año 2003, este programa benefició poco menos de 272 mil hectáreas, a las cuales se han acumulado cerca de 196 mil hasta el año 2007.

Recuperación de los ecosistemas terrestres

Ante la significativa pérdida y alteración de los ecosistemas naturales del país, fue indispensable, desde tiempo atrás, el diseño e implementación de instrumentos de política ambiental dedicados no solamente a la protección de los remanentes de los ecosistemas y al aprovechamiento sustentable de la vida silvestre -incluida la actividad forestal-, sino otros orientados a la recuperación, cuando fuera posible, de zonas degradadas, afectadas por plagas o enfermedades, o de aquéllas en las que los ecosistemas naturales hubiesen desaparecido. Las principales estrategias dentro de esta línea han sido tradicionalmente la reforestación, el impulso al establecimiento de plantaciones forestales, el combate a los incendios forestales y las prácticas de sanidad forestal.

Aun cuando se sabe que algunas de estas estrategias -la reforestación, por ejemplo- no pueden restituir los ecosistemas a su condición original, es decir, con su biodiversidad y sus procesos ecológicos funcionando como lo hacían antes de la intervención humana, es sabido que pueden contribuir a detener la degradación ambiental y mantener ciertos servicios ambientales básicos, como son la recarga de los acuíferos o la conservación de la productividad del suelo, por ejemplo. En algunos otros casos, como las acciones de combate a los incendios forestales, las plagas y enfermedades forestales, se evita tanto una mayor pérdida y alteración de los ecosistemas, como el que sus causas -el fuego y las plagas y enfermedades, respectivamente- se propaguen afectando mayores superficies de vegetación natural.

Los programas de recuperación de los ecosistemas terrestres implementados en el país incluyen al Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (Procoref, dentro del cual están los esfuerzos del Programa de Reforestación, las acciones de conservación y restauración de suelos forestales, así como las acciones de sanidad forestal) y al Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan), ambos incluidos en el ProÁrbol y coordinados por la Conafor. La superficie acumulada atendida por estos dos programas hasta diciembre de 2008, según datos preliminares, ascendió a 4.2 millones de hectáreas, de la cual 68.8% correspondió a los esfuerzos de reforestación (cerca de 2.9 millones de hectáreas), 6.1% a las labores de sanidad forestal (alrededor de 258 mil hectáreas), 10.9% a la conservación y restauración de suelos forestales (cerca de 461 mil hectáreas) y 14.3% a las plantaciones forestales (alrededor de 650 mil hectáreas; Figura 2.35). En total, la superficie atendida por estos instrumentos hasta 2008 ascendió al 2.2% de la superficie terrestre nacional.

Una estrategia adoptada por el Gobierno Federal para detener y revertir el deterioro de la cubierta forestal del país ha sido la reforestación. Aunque la reforestación se ha realizado en el país desde hace muchos años, los esfuerzos no dieron los resultados esperados. Entre las razones de esta ineficiencia pueden señalarse: i) información insuficiente y empleo de criterios no ambientales para la siembra de las plantas, ii) selección de especies inapropiadas para los sitios a reforestar, y iii) falta de seguimiento a la siembra de los árboles, con la posterior muerte de una gran proporción de lo sembrado. Independientemente de la causa, el resultado final fue que los programas de reforestación contribuyeron en muy poco a la recuperación de la cubierta forestal del país.

En 1995 se creó el Programa Nacional de Reforestación (Pronare), con objeto de resolver dichos problemas a través de una reforestación apropiada en sitios estratégicos. En 2001 fue transferido a la Conafor y forma parte actualmente, como Programa de Reforestación, del Procoref. En la actualidad, las labores de reforestación se realizan principalmente en áreas forestales perturbadas, principalmente en aquéllas afectadas por incendios, sujetas a tala ilegal, sobrepastoreo y las susceptibles de reconversión a zonas forestales; una parte de la reforestación también se realiza en ANP. El Programa intenta el empleo de especies nativas apropiadas para cada ecosistema. En el caso de las especies tropicales, se prefiere el cedro rojo, la caoba, el palo de rosa y la primavera, mientras que para las regiones templadas se eligen coníferas, principalmente pinos. Para las regiones semiáridas, se producen agaves⁵ nopales, mezquites, sotoles y pinos piñoneros.

La superficie reforestada en el país ha seguido una tendencia creciente desde principios de los años ochenta hasta el presente: mientras que en 1993 se reforestaron en el país cerca de 42 mil hectáreas, para el 2008 alcanzaron las 373 mil hectáreas. En ese mismo año, los estados en los que se reforestó una mayor superficie fueron Coahuila (59 mil 253 hectáreas), Chiapas (41 mil 479 hectáreas), San Luis Potosí (35 mil hectáreas) y Veracruz (31 mil 403 hectáreas; Mapa 2.15). En contraste, los estados con menores superficies reforestadas fueron el Distrito Federal (poco más de 400 hectáreas) y Baja California Sur (587 hectáreas).

Las plagas y enfermedades forestales pueden ocasionar graves efectos a los ecosistemas y, paralelamente, a las comunidades rurales dedicadas a la actividad forestal. Las prácticas de sanidad forestal que se realizan dentro del Procoref están encaminadas fundamentalmente a prevenir y combatir plagas y enfermedades forestales que podrían tener impactos ecológicos, económicos y sociales. Las acciones incluyen, primeramente, el diagnóstico fitosanitario, el cual se realiza principalmente en zonas de vegetación natural, así como en plantaciones forestales, viveros, áreas reforestadas y zonas urbanas. Una vez que se ha realizado el diagnóstico, y en caso de encontrarse áreas afectadas, se procede al tratamiento.

Entre 2003 y el año 2008, la superficie promedio tratada a nivel nacional fue de poco más de 38 mil hectáreas. Los estados que mayor superficie trataron entre esos años fueron Nuevo León (poco menos de 23 mil hectáreas), Oaxaca (poco más de 22 mil hectáreas) y Jalisco (20 mil hectáreas), mientras que las menores superficies que se registraron por el mismo concepto en el periodo fueron Morelos (poco más de 700 hectáreas), Baja California Sur (mil 400 hectareas) y Tlaxcala (alrededor de 2 mil hectáreas; Mapa 2.16).

Con respecto al esfuerzo nacional en el tratamiento de las superficies afectadas por enfermedades o plagas forestales, aún resulta insuficiente, puesto que de la superficie afectada en el periodo 2003-2007, sólo se pudieron realizar actividades sanitarias en poco menos del 58% de la superficie con algún tipo de afectación. Los estados que trataron el mayor porcentaje de su superficie afectada fueron Aguascalientes y Guanajuato (ambos con la totalidad del área afectada) y Nayarit y San Luis Potosí (ambos con poco más del 98%). En contraste, los estados que trataron una proporción menor de su superficie afectada fueron Chiapas (alrededor del 23%), Morelos (poco menos del 24%) y Coahuila (alrededor del 24%; Mapa 2.17).

Según la superficie tratada, las plagas más combatidas en el periodo 2003-2007 fueron los descortezadores, con 64 mil 300 hectáreas (equivalente al 35.5% de la superficie tratada en el periodo), seguidos muy de cerca por los muérdagos (64 mil 100 hectáreas; 35.3%) y los defoliadores (28 mil 289 hectáreas 15.6%; Figura 2.36).

La presión sobre los ecosistemas forestales por la extracción de madera y productos no maderables contribuyen a disminuir la calidad de los bosques, pasando de bosques primarios con su biodiversidad y servicios ambientales en sus condiciones normales a bosques secundarios relativamente más pobres en especies. Una de las opciones para reducir las presiones sobre las comunidades vegetales del país es el establecimiento de sistemas manejados de donde puedan obtenerse los productos que se extraen de la vegetación natural de manera fácil y rentable. En 1997 se puso en operación el Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan), con objeto de apoyar el establecimiento (en terrenos no boscosos) y el mantenimiento de plantaciones comerciales para alcanzar la autosuficiencia en productos forestales. Este programa ha producido resultados notables en los últimos años: del año 1998 al 2008 se han apoyado plantaciones en poco más de 650 mil hectáreas, cubriendo todas las entidades del país. Los estados con las mayores superficie de plantaciones forestales apoyadas por este programa son: Campeche (poco más de 84 mil hectáreas), Veracruz (alrededor de 77 mil hectáreas), Tabasco (60 mil hectáreas) y Oaxaca (cerca de 54 mil 500 hectáreas; Mapa 2.18).

Otro frente de lucha contra la destrucción de la cobertura vegetal del país es el combate de los incendios forestales. Sus acciones incluyen la prevención, el pronóstico y el combate directo. Entre las prácticas de prevención se cuentan las brechas cortafuego y quemas prescritas, la educación ambiental y acciones legales. Para el pronóstico de incendios se cuenta con el apoyo del Servicio Meteorológico Nacional, que proporciona información sobre sequías y altas temperaturas. Mediante un acuerdo con el Ministerio de Recursos Naturales de Canadá se administra el Sistema de Información de Incendios Forestales de México. Por este medio se genera un índice de riesgo de incendios basado en datos meteorológicos, la cantidad de materia combustible y la topografía, entre otros criterios.

A partir de esta información se genera una representación cartográfica que señala los puntos donde se pueden presentar incendios más severos. La detección de incendios en curso tiene lugar mediante avistamientos desde torres, aviones, o vehículos terrestres. La Universidad de Colima y la Conabio monitorean constantemente vía satélite los “puntos de calor” del territorio, que son zonas donde tienen lugar los incendios. Todo esto permite acudir lo antes posible a los sitios afectados para combatir el fuego. Sin considerar al año de 1998 en el que se registraron una gran cantidad de incendios -lo cual pudo limitar la efectividad de las acciones-, este programa ha permitido reducir la duración promedio de los incendios forestales (Figura 2.37).

A manera de resumen, puede decirse que hasta diciembre de 2008, los instrumentos englobados en las tres líneas anteriores –conservación, uso sostenible y recuperación de los ecosistemas- podrían haber atendido, en conjunto, una superficie acumulada de cerca de 75.9 millones de hectáreas, lo que representa una superficie equivalente al 38.7% del territorio continental nacional (Figura 2.38). No obstante, es muy importante considerar que, en virtud de que algunos instrumentos traslapan sus áreas de influencia -las Uma y los PSA con las ANP o las zonas que se reforestan dentro de las ANP, por ejemplo-, esta superficie podría ser considerablemente menor.

Otros instrumentos indirectos de protección de los ecosistemas terrestres

El ordenamiento ecológico del territorio

Desde el establecimiento de las primeras comunidades humanas, el uso del suelo estuvo regido principalmente por sus necesidades de alimento, vivienda y costumbres, las cuales transformaron muchos ecosistemas hacia tierras de cultivo, áreas para la crianza del ganado y zonas urbanas, entre otros usos. Las consecuencias ambientales de estos cambios, además de la pérdida de superficie vegetal, biodiversidad y servicios ambientales, trajeron en muchos casos consecuencias económicas y sociales negativas para muchos grupos humanos. El establecimiento de poblaciones en zonas de alto riesgo, el desmonte de los bosques en áreas montañosas para favorecer campos agrícolas y la eliminación de manglares para el desarrollo de granjas acuícolas, son algunos ejemplos de decisiones que, tomadas sin conocimiento de la aptitud de los terrenos, han ocasionado mayores problemas ambientales y sociales que los beneficios que aportaron a las comunidades que las llevaron al cabo.

La decisión sobre qué uso darle a un terreno debería estar determinada, al menos en parte, por un “análisis de aptitud”, el cual es un procedimiento que, a partir de los atributos ambientales del área de estudio, permite la selección de las alternativas de uso del territorio, entre las que se incluyen las actividades productivas, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad. A pesar de que dicha decisión está influida por consideraciones económicas, sociales o históricas, los atributos naturales de un territorio deben jugar un papel determinante al definir los límites para el desarrollo de las actividades productivas.

Para conciliar las aptitudes, prioridades y necesidades de los usos del suelo, se emplea el ordenamiento ecológico del territorio, el cual se define jurídicamente como “el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente; la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos” (Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Titulo Primero, Artículo 3, fracción XXIII).

A partir de la publicación en 2003 del reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET), se transforma la visión anterior del OET a la de un instrumento de planeación ecológica que busca el balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza. El OET se concibe como un proceso en el que los distintos sectores en un territorio hacen explícitas sus necesidades e intereses (tanto actuales como futuras); y buscan, mediante la negociación y la conciliación de intereses, aquel patrón de ocupación del territorio que minimice el conflicto entre sus actividades, suscribiendo un acuerdo de voluntades para adoptarlo y sujetarse a sus términos.

De acuerdo con la LGEEPA, existen cuatro modalidades de programas de ordenamiento ecológico. La primera de ellas es el ordenamiento ecológico general, de carácter indicativo para los particulares, pero obligatorio para la Administración Pública Federal, el cual se refiere a la totalidad del territorio; la segunda es el ordenamiento regional, aplicable a dos o más estados, a dos o más municipios o al estado completo; la tercera es el ordenamiento local, que actúa en un municipio completo o en parte de él y, finalmente, los ordenamientos ecológicos marinos que incluyen las zonas marinas y las zonas federales adyacentes (ver el Recuadro Ordenamientos ecológicos marinos).

Con respecto a los avances en la formulación del Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, en abril de 2008 se constituyó el grupo de trabajo multidisciplinario encargado de su elaboración con representantes de las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat); Desarrollo Social (Sedesol); Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa); Comunicaciones y Transportes (SCT); Turismo (Sectur); Energía (Sener); Reforma Agraria (SRA); Gobernación (Segob) y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Durante ese año se concluyó el estudio técnico en el que se identificaron las áreas de interés prioritario de cada uno de los sectores y se definió la aptitud ambiental para el desarrollo de las diversas actividades productivas en el territorio nacional. De esta manera se busca inducir el desarrollo de los sectores hacia las zonas con el mayor potencial y que cuenten con las características que les permitan minimizar los impactos y conflictos ambientales.

Por otro lado, hasta enero de 2009 se tenían registrados 38 ordenamientos locales, de los cuales 21 tenían decreto y 17 se encontraban en elaboración. En lo referente a los ordenamientos regionales, en esa misma fecha, existían un total de 43, de los cuales, 28 contaban con decreto y 15 estaban en proceso de elaboración (Figura 2.39).Actualmente, el 19.9% de la superficie terrestre nacional (es decir, 38.99 millones de hectáreas) cuenta con un ordenamiento ecológico decretado y 34.7% (67.87 millones de hectáreas) con un ordenamiento en proceso de elaboración. La mayoría de los ordenamientos ecológicos decretados se localizan en las penínsulas de Baja California y Yucatán, así como en el centro del país y muchos de ellos involucran la participación de los sectores de desarrollo urbano y turístico (Mapas 2.19 y 2.20). En el caso de ambas penínsulas, a través de los ordenamientos, se busca la preservación del entorno para que los destinos continúen resultando atractivos a los turistas, que son una de las fuentes de ingresos más importantes para ambas regiones. Esto no excluye que existan otros objetivos orientados hacia la preservación ecológica donde participan sectores como el agropecuario, pesquero y forestal.

La evaluación del impacto ambiental

El impacto ambiental se define como cualquier modificación del ambiente ocasionada por la acción del hombre o la naturaleza. Sin embargo, sólo las modificaciones originadas por las actividades humanas son sometidas a evaluación por parte del Estado mexicano. En este sentido, la evaluación del impacto ambiental (EIA) es un instrumento de la política ambiental dirigido al análisis detallado de diversos proyectos de desarrollo y del sitio donde se pretenden realizar, con el propósito de identificar y cuantificar los impactos que su ejecución puede ocasionar al ambiente. Con esta evaluación es posible establecer la factibilidad ambiental de cualquier proyecto (mediante el análisis costo-beneficio ambiental) y determinar -en caso de que se requiera- las condiciones para su ejecución, así como las medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales, a fin de evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente y la salud humana.

El procedimiento de evaluación del impacto ambiental se inició en México en 1988 con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la LGEEPA y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental. En el reglamento se establecieron tres modalidades para la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental: general, intermedia y específica. Asimismo, se determinó qué tipo de proyectos deberían ser sometidos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, junto con la forma precisa en que se debería presentar la información contenida en ellos. El 30 de mayo de 2000 fueron publicadas las modificaciones al Reglamento en Materia de Impacto Ambiental, mismas que entraron en vigor el 29 de junio del mismo año. Entre las reformas más importantes se encuentran la redefinición de las obras y actividades sujetas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental de competencia federal, las cuales se clasifican por tipo de actividad, industria o por los recursos naturales que puedan afectarse. En este sentido, se determinó que los estados y municipios son responsables de la evaluación de impacto ambiental de todas aquellas obras y actividades que no se encuentren en el listado de competencia federal. Otras de las reformas importantes fue el cambio de las modalidades general, intermedia y específica, por las de particular y regional.

En términos generales, las manifestaciones de impacto ambiental deben presentarse en la modalidad regional cuando se trata de proyectos que incluyan parques industriales, granjas acuícolas de más de 500 hectáreas, carreteras, vías férreas, proyectos de generación de energía nuclear, presas y, en general, proyectos que alteren las cuencas hidrológicas. También requieren esta modalidad de evaluación las obras que se pretendan desarrollar en zonas donde exista un programa de ordenamiento ecológico y en sitios donde se prevean impactos acumulativos, sinérgicos o residuales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosistemas. En los demás casos, la manifestación deberá presentarse en la modalidad particular. Es importante señalar que si el proyecto contempla actividades consideradas como altamente riesgosas, el estudio ambiental deberá acompañarse de un estudio de riesgo para su correspondiente evaluación y dictamen.

Para someter un proyecto a este procedimiento y obtener su autorización, el promovente (es decir, el promotor del proyecto) deberá entregar a la Semarnat un Informe Preventivo o una Manifestación de Impacto Ambiental en la modalidad que corresponda y que atienda el reglamento que su estado expide. En la Figura 2.40 se muestran los proyectos ingresados para la evaluación de impacto ambiental en cada modalidad durante el periodo 1998-2008 (Cuadro D4_IMPACTO00_02).

Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la Semarnat emite la resolución correspondiente en la que puede negar o aprobar la autorización para la ejecución del proyecto. En caso de aprobación, ésta puede darse en los términos solicitados o si se considera necesario, señalando las condiciones o medidas adicionales de prevención o mitigación que se deberán cumplir.

Se puede negar una autorización solicitada en aquellos casos en los que se no se cumplan las leyes aplicables, cuando por la realización del proyecto se amenace o se ponga en peligro de extinción una o más especies o cuando exista falsedad en la información proporcionada por los promoventes. En el reglamento de la LGEEPA en Materia de Evaluación de Impacto Ambiental se especifican los tiempos límite para que la Semarnat, por medio de la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental, evalúe el estudio a partir de su ingreso y hasta la emisión de su resolución.

Desde 1998, la Semarnat ha recibido una cantidad importante de manifestaciones, misma que a partir del 2000 disminuyó significativamente, cayendo de más de mil proyectos en 1999 a 392 en el 2008 (Figura 2.40). Cabe señalar que parte de esta disminución puede explicarse por el hecho de que a partir de mayo del 2000 se transfirió a las Delegaciones Federales de la Semarnat la atención de proyectos que hasta esa fecha se evaluaban en las oficinas centrales de la Secretaría. En el periodo 1998-2008, la Semarnat recibió 5 mil 793 proyectos (579 en promedio por año) y atendió 6 mil 111 evaluaciones de impacto ambiental para su análisis y, en su caso, autorización (Figura 2.41). La mayoría de ellos correspondieron a obras y actividades de servicios de los sectores turístico (1 097 proyectos), industrial (874), petroquímico (Pemex; 849), vías generales de comunicación (940) y gasero (691), proyectos ingresados, respectivamente (Figura 2.42).

Los estados que en los últimos años han tenido el mayor número de proyectos ingresados al procedimiento de impacto ambiental son Quintana Roo, Veracruz y Estado de México; en contraste, Aguascalientes, Yucatán, Zacatecas, Querétaro, Tlaxcala y Morelos son algunos de los estados que tienen menor demanda de evaluación de proyectos (Mapa 2.21; Cuadro D4_IMPACTO00_01). El total de proyectos atendidos, por entidad federativa, se muestra en el Mapa 2.22.

El Centro de Información y Gestión Ambiental (CIGA), el cual forma parte de la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental de la Semarnat, atiende las necesidades de información generadas en los procesos de gestión para impacto y riesgo ambiental, manejo integral de contaminantes, zona federal marítimo-terrestre, ambientes costeros, vida silvestre y descentralización de servicios forestales y suelo. En su sitio de Internet se puede consultar el estado de cualquier estudio de impacto ambiental ingresando su clave, así como el proceso de cualquier trámite que se esté llevando en la Secretaría.

Notas

⁴Esta cifra no incluye la superficie de los humedales terrestres de la Convención Ramsar dentro de las áreas naturales protegidas.

⁵Aunque los agaves, nopales y otras especies de suculentas de las zonas áridas y semiáridas no son árboles, son las más adecuadas para recuperar estas zonas por su resistencia y función en los ecosistemas, tales como la protección del suelo y el control de las escorrentías.