CONSERVACIÓN Y MANEJO SUSTENTABLE DE LOS ECOSISTEMAS TERRESTRES Y SUS RECURSOS NATURALES

La magnitud de la transformación y de la pérdida histórica de los ecosistemas naturales, así como la aplicación durante décadas de esquemas de explotación no sustentables, han traído consigo, inevitablemente, la degradación ambiental de buena parte del territorio nacional. Si bien estas fuerzas son finalmente las más importantes por sus efectos sobre la vegetación natural, no son las únicas. Otras actividades, como las que resultan en la contaminación atmosférica, de los suelos y de los cuerpos de agua superficiales, principalmente, también han tenido un impacto, en ocasiones significativo, sobre el estado de los ecosistemas naturales del país.

Las consecuencias ambientales de la remoción y degradación de la cubierta vegetal se advierten claramente en México: van desde el deterioro mismo del paisaje, hasta la degradación de los suelos y de su función productiva, la pérdida de la biodiversidad, la reducción de la disponibilidad y la calidad de las aguas superficiales y subterráneas y la escasez y baja producción de muchos productos que se derivan directa o indirectamente de los recursos naturales que proveen los ecosistemas. De igual modo, la vulnerabilidad de muchas regiones ante eventos meteorológicos extremos, como por ejemplo, lluvias torrenciales, inundaciones, ventiscas y huracanes, se debe en parte, al deterioro y pérdida de los ecosistemas naturales.

Sin embargo, las consecuencias del deterioro no se circunscriben tan sólo a la esfera ambiental, sino que, dada la fuerte dependencia que existe entre la población y el ambiente, trascienden y afectan el estado de bienestar de la población (véase la sección Actividades humanas y ambiente del capítulo de Población). La degradación del ambiente generalmente se acompaña, en el corto, mediano o largo plazos, por la pérdida y el deterioro de los medios de subsistencia y de la calidad de vida de muchas comunidades (especialmente las rurales), lo cual puede llevar a situaciones de marginación y pobreza que pueden resultar en fenómenos sociales negativos para la sociedad en su conjunto. En este sentido, el desarrollo de la sociedad ha dependido, y lo seguirá haciendo, del continuo y adecuado aprovisionamiento de los servicios ambientales que prestan los ecosistemas, el cual está inevitablemente ligado a su integridad y funcionamiento.

Frente a este panorama, ha sido evidente la necesidad de poner en marcha, desde el gobierno federal, estrategias que permitan garantizar la permanencia del capital natural nacional y del abastecimiento continuo de los servicios que brindan. En general, son tres las líneas dentro de las cuales pueden agruparse a los programas y acciones federales encaminadas a cumplir estos propósitos.

En primer lugar, están los instrumentos que buscan proteger y detener la pérdida de la superficie remanente de los ecosistemas naturales, con lo cual, además de salvaguardar a ecosistemas y especies representativas de la biodiversidad nacional, se conservan los servicios ambientales de muchas regiones el país. Dentro de ellos se encuentran, fundamentalmente, las áreas naturales protegidas, los humedales incluidos en la Convención Ramsar y los programas de pagos por servicios ambientales.

La segunda línea engloba todos los programas que buscan mejorar la calidad de vida de la población a través del estímulo a la explotación de los recursos naturales presentes en sus comunidades -principalmente los recursos forestales y faunísticos-, tratando de garantizar que ésta no rebase la capacidad de los mismos recursos para recuperarse y mantenerse en niveles que permitan su extracción en el largo plazo. Destacan dentro de ella los programas de aprovechamiento de la vida silvestre y de desarrollo forestal.

Un paso importante para el progreso y consolidación de esta línea fue el inicio, en febrero de 2007, del ProÁrbol. Este programa tiene como objetivos centrales contribuir a combatir la pobreza, recuperar la masa forestal e incrementar la productividad de los bosques y selvas del país. Entre sus esfuerzos también están los orientados hacia la conservación de las zonas forestales, dentro de los cuales se insertan los programas de pagos por servicios ambientales antes mencionados. Para mayores detalles respecto a este programa, sus objetivos particulares y líneas de acción, consúltese el Recuadro ProÁrbol: conservación, recuperación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres de México en la Edición 2008 del Informe). En las siguientes secciones podrán encontrarse también algunos de los resultados de las diversas actividades que se han llevado a cabo en sus distintas líneas de acción.

Finalmente, el tercer grupo de instrumentos se encamina, por un lado, a revertir la pérdida de la vegetación natural, básicamente a través de la reforestación; y por otro, a detener la amenaza que constituyen, principalmente para los ecosistemas forestales, los incendios forestales y las enfermedades y plagas que los atacan. Debe mencionarse que también existen otros instrumentos que han servido, de manera indirecta, para la protección de los ecosistemas terrestres del país: los ordenamientos ecológicos del territorio y las evaluaciones de impacto ambiental. En el caso de los primeros, funcionan como instrumentos de planeación ecológica que buscan el balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza, a través de la conciliación de las aptitudes, prioridades y necesidades de los usos del suelo. Por su parte, las evaluaciones de impacto ambiental tienen el propósito de identificar y cuantificar los impactos que la ejecución de diversos proyectos pueden ocasionar al ambiente, estableciendo así su factibilidad ambiental y determinando las condiciones para su ejecución, así como las medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales.

Conservación de los ecosistemas terrestres y sus servicios ambientales

La estrategia de conservación de los ecosistemas terrestres pretende, básicamente, procurar la protección de zonas naturales importantes por su biodiversidad y/o los servicios ambientales que brindan a la sociedad. Dentro de esta estrategia, los instrumentos más importantes impulsados han sido las áreas naturales protegidas federales (ANP), los humedales de la Convención Ramsar y los programas de pago por servicios ambientales (PSA). En conjunto, estos instrumentos protegían, a diciembre de 2011, alrededor de 27.5 millones de hectáreas, lo que equivale aproximadamente al 14% de la superficie nacional continental (Figura 2.37).

Las áreas naturales protegidas constituyen una de las estrategias más utilizadas internacionalmente para mantener la integridad de los ecosistemas. Estas áreas son superficies representativas de diversos ecosistemas, en donde el ambiente original no ha sido alterado significativamente por la actividad humana, las cuales proporcionan servicios ambientales de diversos tipos y albergan recursos naturales importantes o especies de importancia ecológica, económica y/o cultural. A nivel global, las áreas protegidas cubren 17 millones de kilómetros cuadrados, lo que equivale a cerca del 13% de la superficie terrestre (UNEP, 2011).

En México, el crecimiento de la superficie protegida de ecosistemas terrestres por ANP federales ha sido importante: pasó de 16.4 millones a 20.7 millones de hectáreas entre 1994 y diciembre de 2011, lo que representa, para este último año, alrededor del 10.5% de la superficie continental nacional (Cuadro D3 BIODIV04_12; IB 6.1-6). Cabe señalar que la superficie protegida de ecosistemas terrestres dentro de las ANP en 2011 corresponde al 81.2% de la superficie total incluida en este instrumento, ya que el restante 18.8% (4.8 millones de ha) corresponde a zonas marinas (para mayores detalles ver el capítulo de Biodiversidad). En las ANP federales terrestres los ecosistemas mayormente representados son los matorrales xerófilos (cerca de 7.3 millones de ha, 36% de la superficie terrestre protegida), los bosques templados (4.2 millones de ha, 21%) y las selvas subhúmedas y húmedas (3.1 millones de ha en conjunto, 9 y 7%, respectivamente).

A la par del desarrollo de las ANP federales se han creado también áreas protegidas de naturaleza estatal, comunitaria, ejidal y privada que incrementan la superficie nacional bajo condiciones de protección, además de las llamadas áreas certificadas (mayores detalles acerca de estos instrumentos pueden consultarse en el capítulo de Biodiversidad en su sección de Protección de la biodiversidad). Al año 2010 se habían decretado 296 ANP a nivel estatal y 98 de carácter municipal, que ocupaban una superficie aproximada de 3.3 y 0.17 millones de hectáreas, respectivamente (Bezaury et al., 2009a y b). En el caso de las áreas certificadas, para septiembre de 2012 se contaban 324 áreas, con poco menos de 317 mil hectáreas.

México también participa en la corriente internacional de protección de humedales de la Convención Ramsar, a la cual se adhirió en 1986 y que busca la conservación y el uso racional de los humedales, en especial los de importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos. A diciembre de 2011, México había inscrito 134 sitios a la Convención, los cuales ocupaban alrededor de 8.9 millones de hectáreas. En el territorio continental del país están registrados 124 humedales Ramsar, con una superficie de alrededor de 6.6 millones de hectáreas, que protegen, entre otros ecosistemas, manglares, ciénegas, lagunas y desembocaduras de ríos. De ellos, 63 humedales están incluidos, total o parcialmente, dentro de las ANP -con una superficie de 3.1 millones de ha- mientras que 61 quedan excluidos de las áreas protegidas (con un área de cerca de 3.6 millones de ha). Para mayor información de los humedales de la Convención Ramsar, ver también el capítulo de Biodiversidad.

La reciente valoración de la importancia de los servicios ambientales de los ecosistemas ha llevado al diseño de un grupo de estrategias que buscan, en términos generales, que los propietarios de los terrenos que mantienen a los ecosistemas que producen ciertos servicios ambientales, reciban un pago por ello, incentivando su protección y evitando el cambio de uso del suelo. En su mayoría, esta estrategia ha estado dirigida, tanto en México como en el mundo, hacia la protección de las cuencas, la conservación de los bosques y la biodiversidad y a la captura de carbono.

El primer paso que se dio en el país fue en el año 2003 con el Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), a cargo de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y que formó parte del programa ProÁrbol. El objetivo principal del PSAH ha sido el mantenimiento de los servicios ambientales hidrológicos brindados por los bosques y selvas, a través de un pago económico a los poseedores de los terrenos forestales que los brindan, quienes tienen la obligación de mantener en buen estado su terreno -sin cambio de uso del suelo- durante el periodo en el que se establece el convenio. El apoyo se ha dirigido hacia zonas de cuencas críticas, con acuíferos sobreexplotados o aquéllas que abastecen poblaciones con más de 5 mil habitantes.

El Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA), fue la segunda iniciativa en su tipo y comenzó en el año 2004. Promueve el acceso de los propietarios de terrenos forestales a los mercados nacionales e internacionales de los servicios ambientales relacionados con la captura de carbono y con la biodiversidad de los ecosistemas forestales. En este caso, los pagos se otorgan para incentivar a los dueños y poseedores a realizar las acciones destinadas a mantener o mejorar la provisión de los servicios ambientales de interés (mitigación del cambio climático, conservación de la biodiversidad). En conjunto, la superficie beneficiada –principalmente de bosques templados, mesófilos de montaña y selvas- por los programas de pagos por servicios ambientales (PSAH y PSA-CABSA) alcanzaron a diciembre de 2011 los 3.23 millones de hectáreas, de las cuales 2.42 millones (75%) pertenecen al PSAH y las restantes 809.6 mil hectáreas (25%) al PSA-CABSA. La superficie estatal apoyada por los programas de servicios ambientales entre 2003 y 2011 se muestra en el Mapa 2.17. El estado que contó con la mayor superficie beneficiada en este periodo fue Oaxaca (con poco menos de 391 mil ha, es decir, 12.1% de la superficie total beneficiada por el programa), seguido por Durango (269 mil ha; 8.3%), Chihuahua (236 mil ha; 7.3%) y Chiapas (227 mil ha; 7%).

Uso sustentable de los recursos naturales de los ecosistemas terrestres

En México y el mundo, los recursos naturales fueron vistos durante mucho tiempo como fuentes inagotables de sustento o ingreso económico. De ahí que su aprovechamiento, en muchos casos, se haya regido exclusivamente por su demanda en el mercado o las necesidades cotidianas, ignorando su capacidad natural para recuperarse de la variabilidad ambiental natural y de sus ritmos de explotación. Como consecuencia, las poblaciones de muchas especies se redujeron drásticamente, e incluso se extinguieron localmente, lo que produjo la caída de su producción o, en los casos más graves, su extinción comercial definitiva. No sólo la explotación comercial realiza la extracción no sustentable de los recursos naturales: aun ciertas prácticas extractivas tradicionales pueden provocar el deterioro de las poblaciones de la vida silvestre, por lo cual también requieren de regulaciones específicas que posibiliten su aprovechamiento en el largo plazo.

Con el fin de lograr el uso de la vida silvestre nacional bajo criterios de sustentabilidad, se han diseñado e implementado diversos instrumentos que pueden agruparse en dos ejes principales: el encaminado al manejo de la vida silvestre de interés cinegético u ornamental, representado por las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (Uma); y en segundo lugar, aquél que busca el desarrollo de la actividad forestal por medio del aumento de la productividad y la diversificación en el uso de los ecosistemas forestales, a cargo del Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor) y el Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (Procymaf). En ambos ejes se persigue también, como objetivo fundamental, el mejoramiento de la calidad de vida de los poseedores de los terrenos donde se encuentran los ecosistemas naturales aprovechados.

En conjunto, los programas de ambos ejes han apoyado, a diciembre de 2011, una superficie total cercana a los 55.6 millones de hectáreas (Figura 2.38), lo que equivale al 28.3% de la superficie continental del país. De la superficie beneficiada a 2011, el 57.9% pertenecía a las Uma (alrededor de 32.2 millones de ha⁷), 39.7% al Prodefor (22.1 millones de ha) y el restante 2.4% (cerca de 1.32 millones de ha) al Procymaf.

Las Unidades de Manejo de la Vida Silvestre (Uma) fueron establecidas en 1997 y son coordinadas por la Semarnat a través de la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS). Buscan el aprovechamiento de la vida silvestre de forma legal y viable, a la vez que promueven esquemas alternativos de producción compatibles con el cuidado del ambiente, por medio del uso racional, ordenado y planificado de los recursos naturales. Además de permitir el uso sustentable de las poblaciones silvestres y de generar ganancias económicas a los poseedores de los terrenos donde se establecen las unidades, este instrumento podría conservar colateralmente el hábitat de las especies objetivo -necesario para mantener el buen estado de las poblaciones aprovechadas-, así como los servicios ambientales que generan.

Las Uma se han concentrado en la zona norte del país, siendo los matorrales xerófilos, seguidos por los pastizales y los bosques templados, los principales ecosistemas beneficiados por este instrumento. Los estados con mayor superficie acumulada de Uma extensivas vigentes entre 1999 y 2011 fueron Sonora (7.9 millones de ha, 24.5% de la superficie nacional de Uma extensivas), Coahuila (4.9 millones de ha, 15.1%), Baja California (2.8 millones de ha; 8.8%) y Baja California Sur (2.6 millones de ha, 8.2%; Mapa 2.18).

En algunos casos, la instalación de las Uma se ha llevado a cabo dentro de las ANP, lo que ha generado beneficios adicionales, entre ellos la disminución de la presión de las comunidades en las zonas protegidas. Aunque no se posee una cifra reciente de la superficie de Uma incluida en ANP, en 2005 ascendía a cerca de 2.5 millones de hectáreas, es decir, poco más del 10% de la superficie total de Uma para ese año. Mayores detalles respecto a las Uma pueden encontrarse dentro del capítulo de Biodiversidad en su sección de Protección de la biodiversidad.

El Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor), iniciado en 1997 y coordinado por la Conafor dentro de ProÁrbol, procura impulsar la productividad y la diversificación en el uso de los ecosistemas forestales, así como el desarrollo de la cadena productiva forestal, todo a través del otorgamiento de apoyos económicos a los poseedores de los terrenos forestales donde se realiza el aprovechamiento, que pueden ser ejidos, comunidades y pequeños propietarios. Este programa se coordina con los gobiernos de los estados. El Prodefor ha crecido significativamente desde su creación: pasó de 3 millones de hectáreas apoyadas para su incorporación o reincorporación en el periodo 1997-2000, a 22.2 millones en 2011. Los principales ecosistemas beneficiados han sido los matorrales xerófilos -básicamente por su riqueza en productos no maderables-, los bosques templados y las selvas. La superficie apoyada por estado entre 2003 y 2011 se muestra en el Mapa 2.19. Los estados con mayor superficie apoyada por este programa en ese periodo fueron Sonora (12% de la superficie total apoyada, 1.76 millones de ha), Durango (10%, 1.51 millones de ha), Chihuahua (9%, 1.34 millones de ha) y San Luis Potosí (7%, 1.1 millones de ha).

Por su parte, el Programa de Desarrollo Forestal Comunitario (Procymaf) busca que ejidos y comunidades, principalmente indígenas, ubicados en regiones prioritarias de los estados de Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo, Chiapas, Chihuahua, Campeche, Puebla, Veracruz y México, establezcan prácticas de manejo forestal sustentable bajo esquemas de silvicultura comunitaria que generen procesos de desarrollo local. En su primera fase (Procymaf I), que inició en 1998 y concluyó en 2003, este programa benefició bajo el concepto de buen manejo técnico cerca de 272 mil hectáreas; mientras que en su segunda fase (Procymaf II) benefició entre 2003 y 2010 un total de 1.32 millones de hectáreas. De los 12 estados en los que se ha implementado el programa, los que incorporaron una mayor superficie entre 2007 y 2010 fueron Durango (poco menos de 318 mil ha, es decir, cerca del 36% de la superficie total apoyada en el periodo), seguido por Quintana Roo (224 mil ha, 25%) y Campeche (cerca de 80 mil ha, 9%: Mapa 2.20).

Recuperación de los ecosistemas terrestres

Ante la significativa pérdida y alteración de los ecosistemas naturales del país, fue indispensable el diseño e implementación de instrumentos de política ambiental dedicados no solamente a la protección de los remanentes de los ecosistemas y al aprovechamiento sustentable de la vida silvestre -incluida la actividad forestal-, sino otros orientados a la recuperación, cuando fuera posible, de zonas degradadas, afectadas por plagas o enfermedades, o de aquéllas en las que los ecosistemas naturales hubiesen desaparecido. Las principales estrategias dentro de esta línea han sido tradicionalmente la reforestación, el impulso al establecimiento de plantaciones forestales, la restauración de suelos, el combate a los incendios forestales y las prácticas de sanidad forestal.

Aun cuando se sabe que algunas de estas estrategias -la reforestación, por ejemplo- no pueden restituir los ecosistemas a su condición original, es decir, con su biodiversidad y sus procesos ecológicos funcionando como lo hacían antes de la intervención humana, sí pueden contribuir a detener la degradación ambiental y mantener ciertos servicios ambientales básicos, como son la recarga de los acuíferos y la conservación de la productividad del suelo, por ejemplo. En algunos otros casos, como las acciones de combate a los incendios forestales, las plagas y enfermedades forestales, se evita tanto una mayor pérdida y alteración de los ecosistemas, como el que sus causas -el fuego y las plagas y enfermedades, respectivamente- se propaguen afectando mayores superficies de vegetación natural.

Los programas de recuperación de los ecosistemas terrestres implementados en el país incluyen al Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (Procoref, dentro del cual están el Programa de Reforestación, las acciones de conservación y restauración de suelos forestales, así como las acciones de sanidad forestal) y al Programa de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan), ambos incluidos en el ProÁrbol y coordinados por la Conafor. La superficie acumulada atendida por estos dos programas hasta diciembre de 2011, según datos preliminares, ascendió a poco menos de  5.2 millones de hectáreas, de la cual 74.1% correspondió a los esfuerzos de reforestación (cerca de 3.8 millones de ha), 9.3% a las labores de sanidad forestal (alrededor de 481 mil ha), 12.5% a la conservación y restauración de suelos forestales (cerca de 650 mil ha) y 4.1% a las plantaciones forestales comerciales (alrededor de 212 mil ha; Figura 2.39). En total, la superficie atendida por estos instrumentos hasta 2011 ascendió al 2.6% de la superficie terrestre nacional.

Una estrategia adoptada por el Gobierno Federal para detener y revertir el deterioro de la cubierta forestal del país ha sido la reforestación. En 1995 se creó el Programa Nacional de Reforestación (Pronare), con el objeto de conseguir una reforestación apropiada en sitios estratégicos; fue transferido en 2001 a la Conafor y forma parte actualmente del Programa de Reforestación, del Procoref. En la actualidad, las labores de reforestación se realizan principalmente en áreas forestales perturbadas, con énfasis en las afectadas por incendios, sujetas a tala ilegal, sobrepastoreo y las susceptibles de reconversión a zonas forestales; una parte de la reforestación también se realiza en ANP. El Programa procura el empleo de especies nativas apropiadas para cada ecosistema. En el caso de las especies tropicales, se prefiere el cedro rojo, la caoba, el palo de rosa y la primavera, mientras que para las regiones templadas se eligen coníferas, principalmente pinos. Para las regiones semiáridas, se producen agaves⁸, nopales, mezquites, sotoles y pinos piñoneros.

La superficie reforestada en el país ha seguido una tendencia creciente desde principios de los años ochenta hasta el presente: mientras que en 1993 se reforestaron cerca de 14 500 hectáreas, para el 2011 alcanzaron las poco menos de 481 mil. En este último año, los estados en los que se reforestó una mayor superficie fueron Coahuila (66 561 ha), Veracruz (40 791 ha), San Luis Potosí (39 622) y Zacatecas (30 678 ha; Mapa 2.21). En contraste, los estados con menores superficies reforestadas fueron el Distrito Federal (232 ha) y Baja California Sur (1 562 ha).

Las plagas y enfermedades forestales pueden ocasionar graves efectos a los ecosistemas y, paralelamente, a las comunidades rurales dedicadas a la actividad forestal. Las prácticas de sanidad forestal que realiza el Procoref están encaminadas fundamentalmente a prevenir y combatir plagas y enfermedades forestales que podrían tener impactos ecológicos, económicos y sociales. Las acciones incluyen el diagnóstico fitosanitario, el cual se realiza principalmente en las zonas de vegetación natural, así como en plantaciones forestales, viveros, áreas reforestadas y zonas urbanas. Una vez que se ha realizado el diagnóstico, y en caso de encontrarse áreas afectadas, se procede al tratamiento.

Entre 2003 y 2011, la superficie promedio tratada a nivel nacional fue de poco más de 43 mil hectáreas. Los estados que mayor superficie trataron en ese periodo fueron Chihuahua (poco menos de 54 mil ha), Jalisco (cerca de 39 mil ha) y Nuevo León (31 mil ha), mientras que las menores superficies que se registraron por el mismo concepto fueron Morelos (1 296 ha), Yucatán (2 551 ha) y Baja California (3 355 ha; Mapa 2.22).

El esfuerzo nacional en el tratamiento de las superficies afectadas por enfermedades o plagas forestales resulta aún insuficiente, puesto que de la superficie afectada en el periodo 2003-2011, sólo se realizaron actividades sanitarias en poco más del 67% de la superficie con algún tipo de afectación. Los estados que trataron el mayor porcentaje de su superficie afectada fueron Aguascalientes y Nayarit (ambos con la totalidad del área afectada), Nuevo León (con poco más del 97%) y Guanajuato (poco más del 93%). En contraste, los estados que trataron una proporción menor de su superficie afectada fueron Morelos (alrededor del 36%), Chiapas (poco menos del 37%) y Guerrero (alrededor del 42%; Mapa 2.23).

Considerando la superficie tratada, las plagas más combatidas en el periodo 2003-2011 fueron los muérdagos, con 141 351 hectáreas (equivalente al 36.4% de la superficie tratada en el periodo), seguidos por los defoliadores (104 242 ha; 26.8%), los descortezadores (100 583 ha; 25.9%) y los barrenadores (23 249 ha; 6%; Figura 2.40).

La presión sobre los ecosistemas forestales por la extracción de madera y productos no maderables afecta la calidad de los bosques, pasando de bosques primarios a bosques secundarios más pobres en especies y con servicios ecosistémicos alterados. Una de las opciones empleadas a lo largo del mundo para reducir las presiones sobre las comunidades forestales ha sido el establecimiento de sistemas manejados de donde puedan obtenerse los productos que se extraen de la vegetación natural de manera fácil y rentable. Estos sistemas no sólo reducen la presión sobre los recursos forestales, sino también evitan paralelamente la degradación del suelo y favorecen la recarga de los mantos acuíferos, entre otros servicios ambientales. En el mundo, desde 1990, las plantaciones forestales han crecido a una tasa del 2.2% anual, esto es, alrededor de 4.6 millones de hectáreas anuales, para totalizar en 2010 con alrededor de 265 millones de hectáreas (UNEP, 2011).

En México, en 1997 se puso en operación el Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (Prodeplan), con objeto de apoyar el establecimiento (en terrenos no boscosos) y el mantenimiento de plantaciones comerciales para alcanzar la autosuficiencia en productos forestales. Este programa ha producido resultados notables en los últimos años: del año 1997 al 2011 se han apoyado plantaciones en poco más de 788 mil hectáreas, cubriendo todas las entidades del país, sin embargo, Veracruz (poco más de 95 mil ha), Campeche (poco menos de 92 mil ha), Coahuila (cerca de 67 mil ha) y Chiapas (66 mil ha) fueron las entidades con mayor superficie apoyada en ese periodo (Mapa 2.24).

Otro frente de lucha contra la destrucción de la cobertura vegetal del país es el combate de los incendios forestales. Sus acciones incluyen la prevención, el pronóstico y el combate directo. Entre las prácticas de prevención se cuentan las brechas cortafuego y las quemas prescritas, la educación ambiental y acciones legales. Para el pronóstico de incendios se cuenta con el apoyo del Servicio Meteorológico Nacional, que proporciona información sobre sequías y altas temperaturas. Paralelamente, y mediante un acuerdo con el Ministerio de Recursos Naturales de Canadá se administra el Sistema de Información de Incendios Forestales de México. Por este medio se genera un índice de riesgo de incendios basado en datos meteorológicos, la cantidad de materia combustible y la topografía, entre otros criterios.

A partir de esta información se genera una representación cartográfica que señala los puntos donde se pueden presentar incendios más severos. La detección de incendios en curso tiene lugar mediante avistamientos desde torres, aviones o vehículos terrestres. La Universidad de Colima y la Conabio monitorean constantemente vía satélite los “puntos de calor” del territorio, que son las zonas donde tienen lugar los incendios. Todo esto permite acudir lo antes posible a los sitios afectados para combatir el fuego. En el periodo 1997-2011, el tiempo promedio de detección de los incendios fue de 48 minutos, mientras que las llegadas promediaron una hora con 18 minutos y la duración de los incendios fue de 13 horas (Figura 2.41).

A manera de resumen, hasta diciembre de 2011 los instrumentos englobados en las tres líneas anteriores –conservación, uso sostenible y recuperación de los ecosistemas- podrían haber atendido, en conjunto, una superficie acumulada de 88.2 millones de hectáreas, lo que representaría alrededor de 44.9% del territorio continental nacional (Figura 2.42). No obstante, es muy importante considerar que, en virtud de que algunos instrumentos traslapan sus áreas de influencia (p. e., las Uma y los PSA con las ANP o las zonas que se reforestan dentro de las ANP), la superficie realmente atendida es menor.

Otros instrumentos indirectos de protección de los ecosistemas terrestres

Ordenamiento ecológico del territorio

El uso del suelo ha estado regido principalmente por las necesidades de alimento, vivienda y costumbres de la sociedad, las cuales transformaron muchos ecosistemas hacia tierras de cultivo, áreas para la crianza del ganado y zonas urbanas, entre otros usos. Las consecuencias ambientales de estos cambios, además de la pérdida de superficie vegetal, biodiversidad y servicios ambientales, trajeron en muchos casos consecuencias económicas y sociales negativas para muchos grupos humanos. Actualmente, el establecimiento de poblaciones en zonas de alto riesgo, el desmonte de los bosques en áreas montañosas para favorecer campos agrícolas y la eliminación de manglares para el desarrollo de granjas acuícolas, son algunos ejemplos del tipo de decisiones que, tomadas sin conocimiento de la aptitud de los terrenos, han ocasionado mayores problemas ambientales y sociales en comparación con  los beneficios que aportaron.

La decisión sobre qué uso darle a un terreno debería estar determinada, al menos en parte, por un “análisis de aptitud”, el cual es un procedimiento que, a partir de los atributos ambientales del área de estudio, permite conocer las alternativas de uso del territorio, entre las que se incluyen las actividades productivas, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad. A pesar de que dicha decisión está influida por consideraciones económicas, sociales o históricas, los atributos naturales de un territorio juegan un papel determinante al definir los límites para el desarrollo de las actividades productivas.

El instrumento que pretende conciliar las aptitudes, prioridades y necesidades de los usos del suelo, es el ordenamiento ecológico del territorio, el cual se define jurídicamente como “el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente; la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos” (Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Título Primero, Artículo 3, fracción XXIV).

A partir de la publicación en 2003 del reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en materia de Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET), el enfoque del OET se dirige hacia el logro de un balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza a través de un proceso participativo en el que los distintos sectores de una zona sujeta a ordenamiento hacen explícitas sus necesidades e intereses (tanto actuales como futuras); y buscan, mediante la negociación y la conciliación de intereses, el patrón de ocupación y uso del territorio y las regulaciones que minimicen el conflicto entre sus actividades, para adoptarlo y sujetarse a sus términos.

De acuerdo con la LGEEPA, existen cuatro modalidades de programas de ordenamiento ecológico: 1) el ordenamiento ecológico general, de carácter indicativo para los particulares, pero obligatorio para la Administración Pública Federal, el cual se refiere a la totalidad del territorio y que es competencia de la Federación; 2) el ordenamiento regional, aplicable a dos o más estados, a dos o más municipios o al estado completo y cuya expedición es competencia de las autoridades estatales; 3) el ordenamiento local, que se aplica en un municipio completo o en parte de éste y cuya expedición es competencia de las autoridades municipales, y 4) los ordenamientos ecológicos marinos, que incluyen las zonas marinas y las zonas federales adyacentes que son competencia de la Federación (ver el Recuadro Ordenamientos ecológicos marinos).

El Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT), publicado en septiembre de 2012, “…establece las bases que permiten que las secretarías de Estado se coordinen con estados y municipios para elaborar e instrumentar sus proyectos tomando en cuenta la aptitud territorial, las tendencias de deterioro de los recursos naturales, los servicios ambientales, los riesgos ocasionados por peligros naturales y la conservación del patrimonio natural” (Semarnat, 2012). En su formulación, que comenzó en el año 2008, participaron las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que realizan actividades que inciden en la ocupación del territorio (como las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Desarrollo Social; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Turismo; Energía; Reforma Agraria; Economía, Gobernación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía), y fue retroalimentado por las autoridades de planeación del desarrollo y ambiental de los estados y los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable.

Con respecto a los ordenamientos ecológicos locales, hasta diciembre de 2012 la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial de la Semarnat tenía registrados 48 decretados y varios más en proceso de formulación a cargo de los gobiernos municipales. En lo referente a los ordenamientos regionales, en esa misma fecha, 39 contaban con decreto y varios más se encontraban en proceso de formulación a cargo de los gobiernos estatales (Figura 2.43). Actualmente, poco más del 39% de la superficie terrestre nacional, es decir, 77.6 millones de hectáreas, cuenta con un ordenamiento ecológico decretado, ya sea regional o local. La mayoría de los ordenamientos ecológicos decretados se localizan en el centro del país, la península de Yucatán y el norte de la península de Baja California, involucrando una gran parte de ellos la participación de los sectores de desarrollo urbano y turístico (Mapas 2.25 y 2.26). En el caso de ambas penínsulas, a través de los ordenamientos se busca la preservación del entorno para que los destinos continúen resultando atractivos a los turistas, ya que esta industria es una de las fuentes más importantes de ingresos en ambas regiones. Esto no excluye la participación de otros sectores orientados hacia la preservación ecológica y las actividades productivas, como el agropecuario, pesquero y forestal.

La evaluación del impacto ambiental

El impacto ambiental se define como cualquier modificación del ambiente ocasionada por la acción del hombre o la naturaleza. Sin embargo, sólo las modificaciones originadas por las actividades humanas son sometidas a evaluación por parte del Estado mexicano. En este sentido, la evaluación del impacto ambiental (EIA) es un instrumento de la política ambiental dirigido al análisis detallado de diversos proyectos de desarrollo y del sitio donde se pretenden realizar, con el propósito de identificar y cuantificar los impactos que su ejecución puede ocasionar al ambiente. Con esta evaluación es posible establecer la factibilidad ambiental de cualquier proyecto (mediante el análisis costo-beneficio ambiental) y determinar, en caso de que se requiera, las condiciones para su ejecución, así como las medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales, a fin de evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente y la salud humana.

El procedimiento de evaluación del impacto ambiental se inició en México en 1988 con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la LGEEPA y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental. En el reglamento se establecieron tres modalidades para la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental: general, intermedia y específica. Asimismo, se determinó qué tipo de proyectos deberían ser sometidos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, junto con la forma precisa en que  debería presentarse la información contenida en ellos. El 30 de mayo de 2000 fueron publicadas las modificaciones al Reglamento en Materia de Impacto Ambiental (DOF, 2012), mismas que entraron en vigor el 29 de junio del mismo año. Entre las reformas más importantes se encuentran la redefinición de las obras y actividades sujetas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental de competencia federal, las cuales se clasifican por tipo de actividad, industria o por los recursos naturales que puedan afectarse. En este sentido, se determinó que los estados y municipios son responsables de la evaluación de impacto ambiental de todas aquellas obras y actividades que no se encuentren en el listado de competencia federal. Otras de las reformas importantes fue el cambio de las modalidades general, intermedia y específica, por las de regional y particular.

En términos generales, las manifestaciones de impacto ambiental deben presentarse en la modalidad regional cuando se trata de proyectos que incluyen parques industriales, granjas acuícolas de más de 500 hectáreas, carreteras, vías férreas, proyectos de generación de energía nuclear, presas y, en general, proyectos que alteren las cuencas hidrológicas. También requieren esta modalidad de evaluación las obras que se pretendan desarrollar en zonas donde exista un programa de ordenamiento ecológico y en sitios donde se prevean impactos acumulativos, sinérgicos o residuales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosistemas. En los demás casos, la manifestación deberá presentarse en la modalidad particular. Es importante señalar que si el proyecto contempla actividades consideradas como altamente riesgosas, el estudio ambiental deberá acompañarse de un estudio de riesgo para su correspondiente evaluación y dictamen.

Para someter un proyecto a este procedimiento y obtener su autorización, el promovente deberá entregar a la Semarnat un Informe Preventivo o una Manifestación de Impacto Ambiental en la modalidad que corresponda de acuerdo al Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental (REIA). En la Figura 2.44 se muestran el número de  proyectos ingresados para la evaluación de impacto ambiental en cada modalidad en el periodo 2005-2011 (Cuadro D4_IMPACTO00_02).

Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la Semarnat emite la resolución correspondiente en la que puede negar o aprobar la autorización para la ejecución del proyecto. En caso de aprobación, ésta puede darse en los términos solicitados o si se considera necesario, señalando las condiciones o medidas adicionales de prevención o mitigación que se deberán cumplir.

Se puede negar una autorización solicitada en aquellos casos en los que no se cumplan las leyes aplicables, cuando por la realización del proyecto se amenace o se ponga en peligro de extinción una o más especies o cuando exista falsedad en la información proporcionada por el promovente. En el periodo 2005-2011, la Semarnat recibió 4 072 proyectos (582 en promedio por año) y atendió 4 033 evaluaciones (Figura 2.45; Cuadro D4_IMPACTO00_02). La mayoría de los proyectos ingresados correspondieron a obras y actividades de servicios de los sectores de vías generales de comunicación (1 314 proyectos), turismo (665), recursos hidráulicos (575), industrial (305) y gasero (297; Figura 2.46; Cuadro D4_IMPACTO00_03).

Los estados que en el periodo 2005-2011 ingresaron el mayor número de proyectos al procedimiento de impacto ambiental fueron Quintana Roo (432), Guerrero (387) y México (278); en contraste, Zacatecas (19), Morelos (22), Aguascalientes (23) y el Distrito Federal (27) fueron las entidades que tuvieron menor demanda de evaluación de proyectos (Mapa 2.27; Cuadro D4_IMPACTO00_01). El total de proyectos atendidos, por entidad federativa, se muestra en el Mapa 2.28.

Notas:

⁷ La superficie de Uma reportada en el texto corresponde a la que la Dirección General de Vida Silvestre (DGVS) considera como la de las unidades vigentes a diciembre de 2011. No obstante, el valor histórico reportado por esa Dirección, que incluye a las que ya se han dado de baja, contabiliza a la misma fecha una superficie de 36.1 millones de hectáreas.

⁸ Aunque los agaves, nopales y otras especies de suculentas de las zonas áridas y semiáridas no son árboles, son adecuadas para recuperar estas zonas por su resistencia y función en los ecosistemas, tales como la protección del suelo y el control de las escorrentías.