Indicadores Básicos del Desempeño Ambiental

Marco conceptual

2. Marcos conceptuales de indicadores ambientales

El tema de indicadores ambientales ha sido abordado por diversas instituciones, con diferentes conceptos, objetivos y alcances, lo que ha producido confusión, sobre todo en los nuevos desarrolladores. La intención de este documento no es abrir una discusión profunda y detallada acerca de los planteamientos teóricos y prácticos referentes a los indicadores, más bien pretende mostrar en esta sección las herramientas básicas que deben considerarse para desarrollar un sistema homogéneo, armónico y útil. Los lectores interesados encontrarán referencias útiles sobre este tema en la sección de Lecturas recomendadas.

Debido a que la información utilizada para construir indicadores ambientales es amplia y diversa, se requiere un marco conceptual que permita estructurar la información y facilitar su acceso e interpretación. Existen varios modelos para organizar los conjuntos de indicadores. Uno de los más conocidos –y quizá el más utilizado en nuestro país– es el denominado Presión-Estado-Respuesta (PER), propuesto por Environment Canada y la OCDE (OCDE, 1993). Otros modelos son el de Fuerza Directriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta (DPSIR, por sus siglas en inglés) y los que se caracterizan por su orientación temática. A continuación presentamos una breve descripción de algunos de ellos, con énfasis en el esquema PER, el cual sustenta a los Indicadores Básicos del Desempeño Ambiental de México.

2.1. Esquema Presión-Estado-Respuesta (PER)

El esquema PER está basado en una lógica de causalidad: las actividades humanas ejercen presiones sobre el ambiente y cambian la calidad y cantidad de los recursos naturales (estado). Asimismo, la sociedad responde a estos cambios a través de políticas ambientales, económicas y sectoriales (respuestas) (OCDE, 1993). Este modelo parte de cuestionamientos simples:

- ¿Qué está afectando al ambiente?
- ¿Qué está pasando con el estado del ambiente?
- ¿Qué estamos haciendo acerca de estos temas?

Es importante señalar que, si bien resulta un esquema lógico en términos de la relación entre presiones, estado y acciones, sugiere una relación lineal de la interacción entre las actividades humanas y el ambiente, la cual no suele ser cierta y oculta los aspectos complejos de estas interacciones. En este esquema de organización, los indicadores se clasifican en tres grupos: presión, estado y respuesta.

2.1.1 Indicadores de presión

Describen las presiones que ejercen las diferentes actividades humanas sobre el ambiente y los recursos naturales. Un ejemplo de indicador de presión sobre la calidad del aire son las emisiones de gases contaminantes a la atmósfera.

Los indicadores de presión se clasifican a su vez en dos grupos: el primero considera las presiones directas sobre el ambiente, frecuentemente ocasionadas por las actividades humanas, tales como los volúmenes de residuos generados y las emisiones de contaminantes. El segundo toma en cuenta las actividades humanas en sí mismas, es decir, las condiciones de aquellas actividades productivas o de otro tipo que generan la problemática; por ejemplo, la evolución y características de la planta vehicular. Estos últimos son denominados indicadores de presión indirecta y ofrecen elementos para pronosticar la evolución de la problemática; también son útiles para definir las acciones y políticas en materia ambiental que deben aplicar los sectores causantes para revertir el problema.

2.1.2. Indicadores de estado

Se refieren a la calidad del ambiente y la cantidad y estado de los recursos naturales. Son ejemplo de ellos la calidad del aire o el agua, evaluada por las concentraciones de contaminantes y la cantidad de recursos naturales (por ejemplo, la superficie cubierta por bosques). Los indicadores de estado deben estar diseñados para dar información sobre la situación del ambiente y sus cambios a través del tiempo. En este tipo de indicadores se consideran también los efectos a la salud de la población y a los ecosistemas causados por el deterioro del ambiente. Cabe mencionar que generalmente estos indicadores constituyen los objetos de las políticas de protección ambiental.

2.1.3. Indicadores de respuesta

Presentan los esfuerzos que realiza la sociedad, las instituciones o gobiernos orientados a la reducción o mitigación de la degradación del ambiente. En general, las acciones de respuesta están dirigidas hacia dos objetivos: i) los agentes de presión y ii) las variables de estado. Si utilizamos como ejemplo el problema del deterioro de las poblaciones de tortugas marinas, los indicadores de respuesta podrían incluir tanto los resultados del avance en el establecimiento de dispositivos excluidores de tortugas en la flota camaronera (respuesta a la presión), como los resultados de los programas para la cría y la liberación de tortugas (respuesta al deterioro del recurso).

Es frecuente que algunos indicadores de respuesta también se consideren indicadores de estado. Por ejemplo, la superficie cubierta por áreas naturales protegidas ofrece una idea del esfuerzo que se hace para conservar el ambiente y, al mismo tiempo, está relacionada con el grado de conservación que tiene la biodiversidad.

Los indicadores de respuesta son más diversos y específicos que los anteriores, ya que describen situaciones muy particulares. Por esta razón, a diferencia de los indicadores de estado, no existe mucha experiencia para evaluar su confiabilidad empírica. Es frecuente también que los indicadores de respuesta no tengan una naturaleza cuantitativa, por lo menos en principio. Por ejemplo, ante el problema del enrarecimiento de la capa de ozono estratosférico, una respuesta es simplemente la firma o no de un compromiso para reducir la producción y emisión de sustancias agotadoras de ozono, como lo es el Protocolo de Montreal.

2.2. Esquema Fuerza Directriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta

Este modelo, también conocido como DPSIR (Driving Forces-Pressures-State-Impacts-Respond), es una derivación del modelo de Presión-Estado-Respuesta. Los indicadores correspondientes a la fuerza directriz se refieren a las actividades humanas que generan las presiones (en otros modelos, presiones indirectas), los indicadores de estado se restringen a la situación del recurso ambiental y los de impacto muestran los efectos en la salud humana o los ecosistemas. La interacción entre sus elementos se muestra en el siguiente esquema que utiliza al transporte como ejemplo.

Este esquema supone también una relación causal entre los diferentes componentes de los sistemas sociales, económicos y ambientales. Otro ejemplo, relacionado con la calidad del agua y utilizando el modelo DPSIR, es el siguiente:

Fuerza directriz: producción industrial.
Presión: volumen de aguas residuales vertidas a un cuerpo de agua.
Estado: calidad del agua en el río, lago o cuerpo de agua involucrado.
Impacto: agua inutilizada para beber (impacto en la economía), población con problemas gastrointestinales (impacto en la salud), pérdida de especies (impacto en el ecosistema).
Respuesta: plantas de tratamiento de aguas residuales y protección de cuerpos de agua.

El Ministerio del Ambiente de Canadá (Environment Canada) utiliza un modelo muy parecido al DPSIR, sólo que considera a las actividades humanas como presión indirecta, a las condiciones ambientales como estado y a los efectos (por ejemplo, en la salud humana y la vida silvestre e infraestructra, entre otros) como impacto.

Fuente: Environment Canada. National Environmental Indicators Series. 1997.

Si bien estos dos últimos esquemas muestran los fenómenos ambientales y sus relaciones de una forma más desagregada en comparación con el PER, frecuentemente pierden valor en simplicidad y en su capacidad de comunicar. En términos generales, cuando el sistema de indicadores tiene como objetivo un conocimiento profundo de los temas y existe suficiente información, es factible utilizar el esquema DPSIR o el del Ministerio del Ambiente de Canadá, con el inconveniente de que en muchas ocasiones resulta difícil establecer las relaciones de causalidad tanto sobre los aspectos de salud humana como de los ecosistemas.

2.3. Esquema de indicadores sectoriales

A diferencia de los esquemas anteriores que tratan de encontrar una relación lógica entre las causas, consecuencias y respuestas, existen otros que buscan integrar los indicadores de una forma tal que permitan hacer más clara la relación entre el ambiente y las actividades económicas. Por ejemplo, la OCDE desarrolló un marco conceptual alternativo, derivado del PER, orientado a mejorar la integración de aspectos ambientales en las políticas sectoriales. Estos indicadores pueden no ser estrictamente ambientales, pero al plantear una relación entre la economía y el ambiente se colocan en este contexto. Los indicadores sectoriales han sido organizados en un marco conceptual que distingue tres tipos (OCDE, 1998):

Indicadores que muestran las tendencias y los patrones del sector productivo relevantes para el ambiente (indicadores de presión indirecta o driving forces en otros esquemas).
Indicadores que denotan la relación entre un sector productivo dado y el ambiente, incluyendo aspectos positivos y negativos de la actividad sectorial, así como efectos de los cambios ambientales en la actividad sectorial.
Indicadores que reflejan aspectos políticos y económicos y su relación con el ambiente.

Fuente: OCDE. Environmental Indicators. Towards Sustainable Development. Paris. 1998.

Otro modelo, utilizado por la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés) como base para el informe de Indicadores de Impacto Ambiental del Sector Transporte y que enfatiza la relación entre las actividades productivas y sus efectos en el ambiente, es el Modelo Efectos-Salidas-Actividades (EPA, 1999).

Indicadores de efecto (outcomes). Son una medida de resultados; proporcionan información cuantitativa de la salud ambiental y de los efectos sobre el bienestar como resultado de la actividad productiva. El inconveniente de estos indicadores es la dificultad para cuantificar dichos efectos, ya que es muy complejo separar los efectos de un sector (en este caso transporte) de los ocasionados por otras actividades.
Indicadores de salidas (outputs). Proporcionan información de la cantidad de emisiones o descargas regulares o accidentales que se asocian con un daño ambiental o con la cantidad de recursos consumidos.
Indicadores de actividad (activities). Ofrecen información de la magnitud de las actividades que están identificadas como generadoras de efectos ambientales adversos.

Fuente: EPA. Indicators of the Environmental Impacts of Transportation. 2nd Edition. Washington. 1999.

A partir de los años noventas, cuando surgió la mayor parte de las propuestas metodológicas de indicadores ambientales, se ha desarrollado una gran cantidad de esfuerzos a nivel internacional, nacional, regional, local y sectorial orientados a la aplicación de dichas metodologías y su adaptación en sus ámbitos respectivos. En particular, los trabajos de la OCDE y de la Comisión de Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas (CDS) han influido significativamente en casi todos los países, aunque en líneas diferentes: mientras que la iniciativa de la OCDE se orientó al desarrollo de indicadores para temas ambientales y sectoriales, la CDS se concentró en el desarrollo sustentable (que incluye aspectos sociales, económicos, ambientales e institucionales). Algunos autores (p. e., CEPAL, 2001) denominan a los primeros como indicadores de primera generación y a los indicadores para evaluar el desarrollo sustentable como de segunda generación.

Los indicadores ambientales o de primera generación (por tratar temas o fenómenos específicos como calidad de aire, agricultura y ambiente) se desarrollan en un marco de causalidad, lo que resulta en una visión integral pero acotada de un fenómeno específico. Por su parte, los indicadores de segunda generación se seleccionan mediante la identificación de variables clave en las cuatro dimensiones enmarcadas en el desarrollo sustentable. Dada la gran cantidad de variables y de actores presentes en este enfoque, es muy difícil establecer cadenas de causalidad, así que más bien funcionan como termómetros de cada uno de los aspectos básicos del desarrollo sustentable. Sin embargo, recientemente han surgido algunos esfuerzos por enmarcar estos indicadores –si bien de manera general– en un esquema de causalidad (IFEU, 2003).

Otra forma de clasificar los conjuntos de indicadores es la sugerida por Bakkes y colaboradores (1994), quienes proponen tres formas diferentes pero complementarias: i) por uso: indicadores de alerta temprana, política general o desarrollo científico; ii) por objeto: de acuerdo al objeto que describe, como la clasificación por temas ambientales: aire, agua o sectores productivos, y iii) por la posición en la cadena de causalidad, como el utilizado por la OCDE.

Otro propuesta de clasificación se encuentra en el documento Expanding the Measure of Wealth, Indicators of Environmentally Sustainable Development (World Bank, 1997), que clasifica las iniciativas de indicadores de acuerdo al grado en el cual condensan la información y que reflejan el grado de avance en la integración y maduración de los conjuntos de indicadores. Las categorías de esfuerzos de concentración son:

Indicadores atomizados o individuales.
Indicadores temáticos.
Indicadores sistémicos.

A continuación presentamos una breve descripción de cada uno de ellos.

2.3.1. Indicadores atomizados o individuales

Estos conjuntos representan el menor nivel de agregación y se caracterizan por una larga lista o menú de indicadores que pueden exceder fácilmente la centena de ellos. La filosofía detrás de estos conjuntos es identificar variables clave de diversos temas de interés, cuyo monitoreo permita ver el grado de avance en el cumplimiento de algunos objetivos, sin considerar aspectos de causalidad. Los conjuntos de indicadores suelen ser muy amplios dado que estas iniciativas han nacido en un contexto multinacional y sirven para países con características distintas.

La identificación de los indicadores incluidos en estos conjuntos se realiza por lo general mediante la reunión de expertos regionales e instituciones internacionales, quienes proponen indicadores en su área de especialidad. Estas recomendaciones son integradas por un grupo de trabajo que genera una propuesta, la cual se refina conforme se aplica en distintas regiones. El ejemplo típico es la iniciativa de la Comisión de Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas (CDS), iniciada en 1995, que ofrece un marco conceptual y una multitud de indicadores (UNCDS, 1996).

En el caso de América Latina existen dos esfuerzos interesantes. Uno coordinado por la CEPAL y otro surgido en el marco de la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sustentable (ILAC). La CEPAL desarrolla el proyecto Evaluación de la Sostenibilidad en América Latina y el Caribe (ESALC), que apoya la definición de políticas públicas a través de una evaluación de los vínculos causales entre los subsistemas ecológico, económico, social e institucional a partir del uso de indicadores de manera combinada. La elección de los indicadores de este sistema recoge experiencias internacionales, en particular las de la CDS de las Naciones Unidas y las de cada uno de los países de la región. Contiene indicadores de condiciones e interrelaciones de los subsistemas ecológicos (económico, ambiental, social e institucional) establecidos en el marco metodológico, así como indicadores que evalúan la intensidad o eficiencias de las dinámicas económicas y demográficas inherentes al sistema socio-ecológico.

En el caso de la ILAC, la propuesta preliminar se integró en la Reunión de Expertos en Estadísticas e Indicadores Ambientales del grupo del Foro de Ministros del Ambiente de Latinoamérica y El Caribe, celebrada en Costa Rica en 2003. El proceso de selección de los indicadores hizo especial referencia a las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas. La ILAC se constituyó en una respuesta política y ética a la necesidad de otorgar sentido práctico a procesos hacia la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Uno de los objetivos de la ILAC es desarrollar y aplicar un proceso de evaluación para dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo, especialmente a los resultados del Plan de Acción de Johannesburgo, a través de la adopción de indicadores nacionales y regionales de sostenibilidad acordes con las características sociales, económicas y políticas de la región (PNUMA, Banco Mundial, 2004). En esta iniciativa los temas y metas seleccionados se refieren a: diversidad biológica, gestión de los recursos hídricos, vulnerabilidad y ciudades sostenibles, temas sociales (salud, inequidad y pobreza), aspectos económicos (competitividad, comercio y patrones de producción y consumo) y aspectos institucionales.

2.3.2. Indicadores temáticos

Muchos países tienden, en materia de indicadores ambientales, a un enfoque intermedio en materia de agregación, lo que significa conjuntos de indicadores, generalmente pequeños, para cada uno de los principales temas de política ambiental.

Una de las instituciones que ha usado este enfoque es la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USDI, por sus siglas en inglés), que ha compilado un conjunto de indicadores para cada uno de sus programas orientados a evaluar el desempeño ambiental. También lo han utilizado países como Canadá, Holanda, Alemania, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, que si bien mantienen un conjunto de indicadores organizados con el modelo PER, también los agrupan en una serie de temas de política ambiental (World Bank, 1997).

El trabajo sobre indicadores ambientales realizado por la OCDE también ha seguido este enfoque, enriquecido por la experiencia práctica en el uso de herramientas analíticas y de evaluación. Por ejemplo, sus exámenes de desempeño ambiental emplean sistemáticamente indicadores para apoyar e ilustrar los análisis. De este modo se obtiene retroalimentación sobre la importancia política y la solidez analítica de los indicadores ambientales (OCDE, 1996).

2.3.3. Indicadores sistémicos

Este tipo de conjuntos de indicadores se han diseñado para que, mediante valores únicos, muestren cuando los sistemas complejo se encuentran en dificultades. Se trata de indicadores más ambiciosos en cuanto a condensación de información, y los cuales generalmente pierden precisión debido a su mayor agregación.

Un ejemplo de este tipo de conjuntos es el desarrollado por Banco Mundial y conocido como The Wealth and Genuine Saving Indicators, que incluye un balance entre el incremento en el capital físico y humano producidos (este último calculado a partir de la inversión en educación y servicios de salud) y la reducción del capital natural (pérdida de recursos y deterioro por contaminación), todo ello en relación con el producto interno nacional. De acuerdo a este indicador, una tendencia a la reducción es señal de que el desarrollo del país no es sustentable (World Bank, 1997).

Según esta forma de clasificar los indicadores, los índices son un caso particular de indicadores sistémicos que resumen en valores únicos el estado del desarrollo. Están basados en la agregación temporal, espacial o temática de indicadores y parámetros mediante algoritmos, todo ello con la intención de presentar la información de manera más sintetizada.

Esta combinación de la información contenida en dos o más indicadores, conocidos como índices agregados, intenta proporcionar mensajes sencillos sobre aspectos ambientales complejos. Entre sus ventajas destaca su potencial para simplificar los procesos de comunicación pública y alcanzar a la audiencia que comúnmente recibe poca información ambiental. No debe olvidarse, sin embargo, que al reducir el número de indicadores mediante el proceso de condensación de la información, se puede correr el riesgo de su malinterpretación por los usuarios, los cuales no están siempre conscientes de los alcances y las limitaciones de las metodologías del índice. Por otro lado, el mensaje que pretende transmitir puede estar distorsionado por la ausencia de algunos datos y la diferencia en la calidad de la información o de conceptos.

Aspectos importantes a considerar para la elaboración y uso de indicadores

Sin buena información sólidamente sustentada no se pueden desarrollar buenos indicadores.
Para evaluar el desempeño se requiere claridad de los objetivos.
Diferentes personas en diferentes lugares tienen valores y aspiraciones distintas. Los indicadores deben ser capaces de reflejar y recoger los intereses de lugares, gente, cultura e instituciones diversas.
Los conjuntos de indicadores deben evolucionar con el tiempo para mantener su utilidad, por lo que deben estar en constante revisión.
Los conjuntos de indicadores raramente están completos y siempre son perfectibles.
El conocimiento que obtenemos a través de los indicadores es útil para reducir la incertidumbre sobre lo que conocemos del sistema, pero no la elimina. La visión que se obtiene a partir de indicadores es siempre una versión simplificada e imperfecta de la realidad.

Por último, cabe recordar que el desarrollo de indicadores ambientales –además de otras herramientas de evaluación– es un proceso continuo, que se adapta según las necesidades de cada iniciativa. Es fácil prever que su alcance e importancia será cada vez mayor en una sociedad más participativa que requiere y exige información objetiva y confiable para formar sus puntos de vista y tomar así sus propias decisiones.

Además de su utilidad intrínseca, los esfuerzos dirigidos a elaborar indicadores han sido importantes como guías e impulsos para la integración y sistematización de información ambiental. Su elaboración ha exigido un esfuerzo importante de recopilación y análisis de los datos, los cuales, a su vez, han obligado a la definición tanto de estrategias para recopilar e integrar bases de datos, como de procesos para evaluar su calidad.