Indicadores Básicos del Desempeño Ambiental

Marco conceptual

1. Los indicadores ambientales

En prácticamente todas las actividades que involucran decisiones se utilizan indicadores, aunque quizá no tengamos plena conciencia de ello. La definición formal de indicador es: “relativo a indicar. Dar a entender o significar una cosa con indicios o señales. Señalar, advertir, manifestar, apuntar, mostrar”. En otras palabras, la información clave que usamos para conocer algo y, frecuentemente, tomar una decisión, es un indicador. La temperatura corporal o la presión arterial, por ejemplo, son indicadores de nuestro estado de salud y según su valor nos permiten tomar la decisión de visitar o no al médico.

La capacidad de identificar de manera adecuada los indicadores del entorno es fundamental para tomar mejores decisiones; una elección incorrecta de la información o una pobre compresión de lo que significa el indicador puede llevarnos a interpretaciones y acciones equivocadas. Por ello, es importante enfatizar que un indicador es una herramienta y no un fin mismo. Los indicadores se emplean en todos los ámbitos del quehacer humano; aunque éstos varían en su grado de complejidad y relación con el fenómeno al que se refieren; desde sencillos, como el color de una fruta que sirve para evaluar su grado de madurez, hasta más sofisticados, como la concentración de agentes inmunológicos para detectar cáncer.

En el campo ambiental se han desarrollado indicadores para entender, describir y analizar distintos fenómenos como el clima, la pérdida de suelos y el riesgo de especies, entre muchos otros. Si bien el uso de indicadores ambientales se ha extendido, no existe una definición única del concepto y éste varía de acuerdo a la institución y a los objetivos específicos que se persiguen. Una de las definiciones más conocida y aceptada proviene de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que desde hace varios años utiliza un conjunto de indicadores como información base para realizar evaluaciones periódicas del desempeño ambiental de los diferentes países que integran la organización. Según la OCDE, un indicador ambiental es un parámetro o valor derivado de parámetros que proporciona información para describir el estado de un fenómeno, ambiente o área, con un significado que va más allá del directamente asociado con el valor del parámetro en sí mismo.

Para el Florida Center for Public Management, institución que desarrolló un sistema de indicadores con el fin de asesorar a las dependencias ambientales de la Unión Americana, un indicador ambiental es un elemento que describe, analiza y presenta información científicamente sustentada sobre las condiciones y tendencias ambientales y su significado (Florida Center for Public Management, 1998). Por su parte, el Ministerio del Ambiente de Canadá lo define como una estadística o parámetro que, monitoreado a través del tiempo, proporciona información de la tendencia o las condiciones de un fenómeno más allá de la que se asocia a la estadística en sí misma. En particular, precisa que los indicadores ambientales son estadísticas clave seleccionadas que representan o resumen un aspecto significativo del estado del ambiente, la sustentabilidad de los recursos naturales y su relación con las actividades humanas (Environment Canada, 1995).

Cabe señalar que frecuentemente se utilizan las palabras “parámetro” e “índice” como sinónimos de indicador, sin embargo, no tienen el mismo significado. Un parámetro se define como cualquier propiedad que es medida u observada, mientras que un índice designa a un conjunto agregado o ponderado de parámetros o indicadores (OCDE, 2001); en secciones posteriores se amplía la información sobre los índices.

1.1. Funciones y características de los indicadores ambientales

La importancia de los indicadores reside en el uso que se les puede dar. Idealmente, deben informar a los tomadores de decisiones o usuarios, ayudarlos a esclarecer un tema y descubrir las relaciones entre sus componentes, todo lo cual conduce a decisiones mejor sustentadas. También son una excelente herramienta de información al público porque, acompañados por una buena estrategia de comunicación, ilustran conceptos e información científica, contribuyendo al entendimiento de los temas y a que la sociedad tome un papel más activo en la solución de los problemas ambientales.

Según la OCDE (1998) las dos funciones principales de los indicadores ambientales son:

Reducir el número de medidas y parámetros que normalmente se requieren para ofrecer una presentación lo más cercana posible a la realidad de una situación.
Simplificar los procesos de comunicación.

Estas funciones básicas convierten a los indicadores en el instrumento mediante el cual se proporciona información concisa y sustentada científicamente a diversos usuarios, tomadores de decisiones y al público en general de manera que pueda ser entendida y usada fácilmente.

Los indicadores ambientales se han utilizado a nivel internacional, nacional, regional, estatal y local para diversos fines, entre los que destacan: servir como herramientas para informar sobre el estado del medio ambiente, evaluar el desempeño de políticas ambientales y comunicar los progresos en la búsqueda del desarrollo sustentable. No obstante, para que los indicadores cumplan cabalmente con estas funciones es necesario que tengan ciertas características. A continuación se presenta una lista de las más importantes (OCDE, 1998)

Ofrecer una visión de las condiciones ambientales, presiones ambientales y respuestas de la sociedad o gobierno.
Ser sencillos, fáciles de interpretar y capaces de mostrar las tendencias a través del tiempo.
Responder a cambios en el ambiente y las actividades humanas relacionadas.
Proporcionar una base para las comparaciones internacionales (cuando sea necesario).
Ser aplicables a escala nacional o regional, según sea el caso.
De preferencia, tener un valor con el cual puedan ser comparados.
Estar teórica y científicamente bien fundamentados.
Estar basados en consensos internacionales.
Ser capaces de relacionarse con modelos económicos y/o de desarrollo, así como con sistemas de información.
Estar disponibles con una razonable relación costo/beneficio.
Estar bien documentados y gozar de calidad reconocida.
Ser actualizados a intervalos regulares con procedimientos confiables.

En la mayoría de los casos, los indicadores comúnmente propuestos no cumplen todas estas características. En este sentido, es importante considerar que, en la medida en que los indicadores cuenten con menos características de las señaladas, su confiabilidad también será menor y, por consiguiente, la interpretación que de ellos resulte deberá tomarse con las reservas necesarias.

Como resultado de la experiencia de las distintas etapas en el desarrollo de indicadores, se reconocen las tres primeras características como criterios básicos. El primero se refiere a que deben proporcionar la suficiente información de las condiciones ambientales, presiones ambientales y respuestas, para entender claramente el fenómeno que se está tratando, de tal manera que las decisiones que se tomen estén sustentadas. El valor de los indicadores descansa precisamente en la premisa de que un mayor entendimiento de un fenómeno o proceso conduce a mejores decisiones. Cabe recordar que una de las justificaciones para el uso de indicadores señala que es imposible medir todo, por lo que resulta fundamental contar con la información más relevante.

El segundo criterio está relacionado con el aspecto de la sencillez, lo cual no implica necesariamente que el indicador sea “simplista”. Detrás de la selección y definición de cada indicador debe existir un análisis profundo y con frecuencia complejo. No obstante, cuando se presente a sus usuarios (tomador de decisiones o sociedad), el indicador debe cumplir su misión principal de comunicar su mensaje de forma clara y objetiva. Esto representa un reto, ya que siempre existe la disyuntiva entre incorporar los detalles técnicos y la formalidad y rigor de los análisis o bien omitirlos para facilitar su interpretación (Adriaanse, 1993).

El tercer criterio, referente a responder a cambios en el ambiente y las actividades humanas, ha sido particularmente útil en la identificación de los indicadores. Con frecuencia, al analizar un fenómeno ambiental se presenta un cierto número de variables importantes para comprender la magnitud o distribución del mismo. Sin embargo, cuando se obtiene una respuesta negativa a la pregunta “¿este indicador responde a un posible cambio en las políticas?”, entonces se está presentando información de contexto o complementaria que, si bien puede ser muy importante para entender el fenómeno, no constituye un indicador. Un ejemplo es la precipitación pluvial en el análisis de disponibilidad del agua en una región. La cantidad de lluvia que cae en una zona es fundamental para entender la dinámica del fenómeno, así como en el establecimiento de políticas y acciones, pero no responde a la política de gestión del líquido. En este sentido, es recomendable que, junto con los indicadores, se proporcione información de contexto o adicional que contribuya a un entendimiento más claro de lo que se intenta describir con el indicador.

La importancia de realizar comparaciones internacionales fue puesta de relieve por la OCDE. En este aspecto es fundamental que los métodos de obtención e integración de los datos cumplan procedimientos reconocidos, documentados y, de preferencia, estandarizados, de tal manera que la comparación de indicadores (ya sea con otro país, entidad o región) sea posible y confiable. También es importante considerar la escala en la confiabilidad o pertinencia de los indicadores. Por ejemplo, para México se cuenta con información sobre pérdida de suelo a escala 1:1 000 000, que resulta útil para conocer la situación nacional. Sin embargo, en la mayoría de los casos su resolución no es adecuada para utilizarse a nivel municipal –si bien numéricamente es factible hacer los cálculos–. En este sentido, lo más recomendable es que los indicadores se diseñen considerando la escala a la que se pretende aplicar (regional, estatal, nacional, internacional, etc.); de hecho, a menudo ocurre que incluso en un mismo tema se requieran indicadores particulares para cada nivel.

Es muy importante contar con un valor con el cual pueda ser comparado el indicador, sobre todo para quienes miden el avance de políticas y programas concretos, ya que permite evaluar con mayor claridad los desempeños. Por ejemplo, el hecho de tener valores umbrales de contaminantes como referencia, posibilita saber qué tan cerca o lejos se está de lograr una condición aceptable. Desafortunadamente, no existen valores de referencia aceptados para muchos de ellos (World Bank, 1997). Ejemplos de indicadores comúnmente utilizados que carecen de un umbral definido y aceptado son: la generación de residuos municipales, el cambio de uso de suelo, las especies amenazadas y la intensidad de uso del agua.

De los criterios restantes, se reconocen como fundamentales el que un indicador debe estar teórica y científicamente bien fundamentado, que exista información disponible y que sea actualizado de manera periódica. Los demás criterios sólo se consideran deseables.

Otras instancias y organizaciones han propuesto también criterios para evaluar los indicadores. Por ejemplo, la Academia Nacional de la Ciencia de los Estados Unidos propone algunos criterios que pueden ser usados para evaluar la importancia potencial de un indicador, sus características, aplicabilidad y limitaciones. Sugiere que estos aspectos se expresen en forma de preguntas durante el proceso de selección y formulación de indicadores (National Academy of Sciences, 2003). En cierta medida, tales criterios complementan la lista anterior:

i) Importancia general: ¿El tema es relevante? ¿El indicador provee información acerca de cambios o procesos de relevancia?
ii) Base conceptual: ¿Se basa en un modelo conceptual aceptado, bien entendido y con buen sustento científico?
iii) Confiabilidad: ¿Ha probado su utilidad en otros sistemas de indicadores?
iv) Escalas espacial y temporal: ¿Tiene la suficiente resolución espacial o temporal para evaluar cambios o situaciones?
v) Propiedades estadísticas: ¿Es suficientemente robusto como para distinguir entre variabilidad natural o la atribuible a la medición del comportamiento real del fenómeno en estudio?
vi) Requerimiento de información: ¿Los datos que se requieren para documentar el indicador se pueden obtener y ser confiables?
vii) Calidad de los datos: ¿Existe información clara de cómo fue obtenida la información (por ejemplo, método de cálculo, instrumento utilizado, etc.)?

1.2. Índices y conjuntos de indicadores

Cuando se utiliza un parámetro o indicador para describir la situación de un tema, frecuentemente ocurre que no refleja bien la condición del sistema o lo simplifica, de tal suerte que resulta inútil para la toma de decisiones. Por ello, a menudo se recurre a la elaboración de índices y “conjuntos de indicadores”.

En temas complejos, como el ambiental, la elaboración y utilización de índices es muy atractiva porque permiten una visión general de la situación del ambiente.

Algunos de los índices más conocidos que tratan de evaluar la sustentabilidad ambiental son el Índice del Planeta Viviente (Living Planet Index), la Huella Ecológica (Ecological Footprint) y el Índice de Sustentabilidad Ambiental (Environmental Sustainability Index) (ver el recuadro de Índices para evaluar la sustentabilidad ambiental).

Índices para evaluar la sustentabilidad ambiental

El Índice del Planeta Viviente (IPV) pretende evaluar el estado de la biodiversidad mundial a partir de la medición de las tendencias en las poblaciones de diferentes especies de vertebrados que habitan ambientes terrestres, marinos y dulceacuícolas. A la fecha, el IPV incorpora información de aproximadamente 3 mil poblaciones de más de 1 100 especies. El IPV es un promedio de los cambios en la abundancia de 555 especies terrestres, 323 dulceacuícolas y 267 marinas. Incluye la información del estado de diferentes poblaciones de animales desde 1970 a la fecha. La reducción de las poblaciones (con respecto al año de referencia) se considera como una señal de deterioro del ambiente natural. La actualización de este índice está a cargo de la WWF y la UNEP.

La Huella Ecológica (HE) mide el consumo de los recursos naturales y lo compara con la capacidad natural de renovación de estos recursos. La huella ecológica de un país es la cantidad de área requerida para producir los alimentos e insumos necesarios, así como para absorber los desechos de su consumo de energía. Esta propuesta fue hecha por Wackernagel y colaboradores a mediados de los noventa y se ha utilizado como una forma de evaluar la sustentabilidad ambiental de un país. Tanto el Índice del Planeta Viviente como la Huella Ecológica forman parte del Reporte del Planeta Viviente, que se publica periódicamente.

El Índice de Sustentabilidad Ambiental (ESI, por sus siglas en inglés), elaborado por las universidades de Yale y Columbia, integra la información de 76 variables clasificadas en 21 indicadores de sustentabilidad ambiental (por ejemplo, calidad del agua, calidad del aire, biodiversidad, estrés ambiental, vulnerabilidad a desastres y manejo de recursos naturales). Dichos indicadores están agrupados en cinco componentes que, según los autores, son importantes para la sustentabilidad ambiental:

Sistema ambiental.
Reducción del estrés ambiental.
Reducción de la vulnerabilidad humana al estrés ambiental.
Capacidad institucional y social para responder a los cambios ambientales.
Administración global.

El ESI busca evaluar, a través de la integración de las condiciones actuales, la capacidad relativa de los diferentes países para mantener condiciones ambientales favorables en el futuro. Las variables que se utilizaron para la construcción del índice fueron seleccionadas tratando de seguir el esquema de presión-estado-respuesta, a partir de una extensa revisión de la literatura ambiental y consulta a expertos, siempre en el contexto de la disponibilidad de la información. Se trata de un índice relativo donde la posición de un país depende de sus condiciones y su relación con la de los otros países y no con respecto a una meta o estándar establecido.

El gran reto de los índices es convencer de que sus evaluaciones en verdad reflejan la situación real (en este caso, la sustentabilidad ambiental). Las críticas más frecuentes se concentran en tres aspectos: i) los criterios y razones para seleccionar los temas y las variables que se incluyen en el índice, ii) la forma de integrar estas variables (esto es, los algoritmos utilizados) y iii) para el caso de los índices que pretenden incorporar muchos temas o hacer comparaciones entre países (como el ESI), la heterogeneidad y los problemas con la calidad de la información. Aunque puede resultar paradójico, en el sentido de que los índices están orientados a simplificar sistemas complejos, para una correcta interpretación de los índices es necesario conocer tanto la forma y criterios utilizados en su elaboración como sus limitaciones.

La OCDE ha clasificado el desarrollo actual de índices en cuatro grupos: i) los índices basados en ciencias naturales, como el índice de toxicidad, DBO o el de calentamiento global); ii) los índices para la evaluación de políticas, que en general están ligados a aspectos normativos o metas políticas; iii) los índices basados en un marco de cuentas nacionales, que incluyen las “cuentas verdes”, el índice de "genuine savings” del Banco Mundial –donde la agregación se alcanza asignando valores monetarios a variables que generalmente no tienen precio–, la “Huella Ecológica” (WWF, 2000) y “Requerimiento Total de Materiales” (WRI et al., 1997), y iv) los índices sinópticos, que mediante un conjunto muy reducido de valores pretenden ofrecer una visión sintética de un aspecto complejo, como los índices de presión de Eurosat, el Índice de Desarrollo Humano y los índices de Sustentabilidad Ambiental (OCDE, 2001).

Otra alternativa para la elaboración de índices es constituir grupos de indicadores que, al revisarse de manera conjunta, pueden dar una mejor y más clara evaluación del sistema. Sin embargo, con frecuencia se comete el error de sacar conclusiones a partir de los resultados de un solo indicador. Por ejemplo, el hecho de observar una reducción en la generación de basura por habitante no implica necesariamente que se esté avanzando en el cuidado del ambiente, ya que podría ser resultado de una menor capacidad de compra derivada de una baja en los ingresos o, incluso, un mayor desempleo. Otro ejemplo muy ilustrativo es el volumen de pesca como indicador de la salud de las poblaciones de peces de interés. Bajo el argumento “si las poblaciones están bien se pescan más ejemplares”, se puede llegar a conclusiones erróneas, ya que existe la posibilidad de que el incremento en el volumen de pesca se deba más bien a una mejora en la técnica de captura; la interpretación equivocada podría sugerir que es posible incrementar la pesca, lo que traería consigo seguramente una sobreexplotación del recurso.

Los conjuntos de indicadores sobre un sistema particular están determinados por dos requerimientos distintos:

Proveer información clave para dar una imagen clara y completa acerca del estado actual del sistema o fenómeno.
Proporcionar suficiente información para tomar decisiones que permitan dirigir al sistema hacia los objetivos seleccionados y determinar el nivel de éxito de las acciones puestas en práctica.

En otras palabras, están determinados tanto por el sistema mismo como por los intereses, necesidades y objetivos que se persiguen. Esto implica que se requiere: i) un conocimiento lo más amplio posible de los conceptos y dinámicas de los fenómenos ambientales, y ii) claridad en los objetivos, intereses y necesidades que se pretende alcanzar y monitorear con la ayuda de los indicadores (Bossel Hartmut, 1996).

Si bien ambos aspectos son esenciales en el desarrollo de un sistema de indicadores, se ha observado con frecuencia que en la práctica el segundo es obviado o minimizado, lo que conlleva a un sistema anárquico, desordenado e incapaz de dar respuesta a una necesidad específica. En otras palabras, la selección y definición de los indicadores que se deben incluir en un conjunto dependerá de los objetivos que se persigan. En este sentido, los indicadores para evaluar las políticas ambientales de un país pueden ser sustancialmente diferentes de aquellos necesarios para evaluar la política de saneamiento de una cuenca o la efectividad de un instrumento de gestión ambiental, ya que en ellos no sólo varía la escala y agregación de los datos sino que, además, variables significativas en un caso pueden carecer de sentido en otro. La utilidad de un indicador depende del contexto particular; por ejemplo, la tasa de pérdida de suelo puede ser muy importante para evaluar la estabilidad ambiental en terrenos montañosos, pero puede no serlo, por ejemplo, en la tundra o suelos permanentemente cubiertos por hielo.

En el caso de los indicadores ambientales, además de contar con el conocimiento del fenómeno, los objetivos, intereses y necesidades, es necesario comprender ampliamente las necesidades políticas; la clave de un buen conjunto de indicadores es encontrar una opción práctica para definir políticas, instrumentar programas, decretar normas, asignar presupuestos, etc. (World Bank, 1997). En este contexto, el primer paso para definir conjuntos de indicadores es establecer las prioridades con base en las políticas ambientales de la institución.

La utilidad de los indicadores es incuestionable; sin embargo, esto no significa que sean perfectos. En el mejor de los casos, reflejan sólo una parte de la realidad; lo que obtenemos de ellos es una abstracción de los sistemas y de lo que conocemos sobre los mismos. No obstante tales reservas, se debe reconocer que los indicadores son, posiblemente, la mejor herramienta disponible para tomar decisiones.

Una de las maneras para avanzar en el perfeccionamiento de los índices y sistemas de indicadores es identificando algunas de sus fallas comunes:

Existe el riesgo de simplificar demasiado los temas y, con ello, malinterpretar el fenómeno. Por ejemplo, es frecuente utilizar el número de especies como un indicador de la salud de los ecosistemas, bajo la lógica de que un ecosistema perturbado perderá especies, pero a menudo sucede que sistemas recientemente perturbados o con perturbaciones no muy intensas incrementan su número de especies por la invasión de especies exóticas.
La agregación en índices puede provocar resultados tan abstractos que dificulten su comprensión. En este caso, la regla es que no necesariamente un conjunto mayor de elementos resultará en un mejor indicador.
Un problema común en el proceso de identificación de indicadores es que su conjunto refleje la experiencia particular de quienes los elaboran en lugar de las necesidades de la sociedad. Por ello, es altamente recomendable que estos procesos sean participativos y que incorporen ideas e intereses tanto de los sectores académicos y gubernamentales como de la sociedad civil.
Con el surgimiento de nuevos problemas ambientales o ante el cambio del ambiente, es importante que los indicadores sean flexibles y puedan ser revisados periódicamente. En caso necesario, deben ser modificados, transformados o sustituidos para reflejar mejor las condiciones y tendencias del tema, y así mantener su utilidad. Un buen ejemplo de esta necesidad lo encontramos en materia de salud pública. Hace 100 años, la mortalidad asociada a la viruela quizá fue un buen indicador; en la actualidad no lo es. De la misma manera, si en esos años se hubieran utilizado los decesos por VIH o los desórdenes asociados a la obesidad como indicadores de salud seguramente habrían tenido muy poca utilidad, mientras que ahora tienen una gran relevancia.

Desafortunadamente, hoy en día la tendencia a contar con sistemas de indicadores es cada vez más común, pese a no tener completamente claros los objetivos que se persiguen con los mismos, por lo que aumenta también el riesgo de que estos esfuerzos sean poco aprovechados. Es importante remarcar que, para que un sistema de indicadores realmente cumpla su función, debe existir asociado a él un sistema de información que asegure contar con datos para las actualizaciones y un equipo que continuamente revise, actualice o modifique los indicadores para mantener su utilidad. En e caso del Sistema Nacional de Indicadores Ambientales desarrollado por la Semarnat, éste se encuentra asociado al Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNIARN) y a los productos de integración como los Informes de la Situación del Medio Ambiente.