Medición de la pobreza

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), de acuerdo a los artículos 36 y 37 de la Ley de General de Desarrollo Social, tiene la responsabilidad y la atribución de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza.

Estos criterios y lineamientos, usados en la primer medición multidimensional de la pobreza a nivel nacional y por entidades federativas del año 2008, fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el 16 de junio de 2010; son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social que tengan como fin o propósito la superación de la pobreza o la atención de la población en dicha situación.

En el documento oficial sobre la metodología que sustenta la medición (publicado junto con los Lineamientos antes referidos) se señala que, para asegurar continuidad, las posibles modificaciones a las decisiones tomadas en la aprobación de la metodología, deben realizarse con un intervalo no menor de diez años. En estos ordenamientos se establece también que la información que deberá emplearse será la que genere el Instituto Nacional de Estadística y Geografía¹, y que deberá contener al menos los siguientes indicadores:

• Ingreso corriente per cápita.
• Rezago educativo promedio en el hogar.
• Acceso a los servicios de salud.
• Acceso a la seguridad social.
• Calidad y espacios de la vivienda.
• Acceso a los servicios básicos en la vivienda.
• Acceso a la alimentación
• Grado de cohesión social

De acuerdo a la Ley, los estudios que realice el Consejo deberán hacerse con una periodicidad mínima de cada dos años para cada entidad federativa y con información desagregada a nivel municipal cada cinco años.

Enfoque metodológico y descripción de la pobreza

En la metodología de medición, el concepto multidimensional en el estudio de la pobreza se fundamenta en que, además de medir los ingresos insuficientes (líneas de bienestar), se analizan las carencias (privación social) desde una óptica de los derechos sociales². Así, la pobreza está asociada no sólo a la adquisición de bienes y servicios en el mercado, sino también a la imposibilidad de disfrutar diversos satisfactores esenciales, muchos de los cuales son provistos por el Estado (tales como el acceso a servicios de saneamiento o la seguridad pública), o que son considerados fundamentales por formar parte de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales.

Así, la pobreza multidimensional se caracteriza en los siguientes tres aspectos de las condiciones de vida de la población: el bienestar económico, los derechos sociales y el contexto territorial. De acuerdo con esta concepción, una persona se considera en situación de pobreza multidimensional cuando sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presenta carencia en algún satisfactor social básico.

Con el propósito de conjugar en un solo marco metodológico dos aspectos que son diferentes entre sí en términos conceptuales y cualitativos, como es el caso del ingreso, por un lado, y del índice de privación social, por el otro; se aplica el siguiente esquema de clasificación en el cual la interrelación entre los ejes vertical y horizontal delimita el espacio de la población en situación de pobreza multidimensional.

De acuerdo con esta figura, una vez determinado su ingreso y su índice de privación social, cualquier persona puede ser clasificada, por la vía de su combinación, en una y sólo una de las siguientes categorías:

I. Pobreza multidimensional.- Población con ingreso inferior al valor de la línea de bienestar y que padece al menos una carencia social.

Pobreza multidimensional extrema.- a partir de la línea de bienestar mínimo y del umbral de privación extrema, es posible identificar, en el grupo de población en situación de pobreza multidimensional, a las personas en situación de pobreza multidimensional extrema. Esa población dispone de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana; además, presenta al menos tres de las seis carencias sociales.

II. Vulnerables por carencias sociales.- Población que presenta una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar.

III. Vulnerables por ingresos.- Población que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es inferior o igual a la línea de bienestar.

IV. Sin pobreza multidimensional ni carencia social.- Población cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar y que no tiene carencia social alguna.

El Consejo definió doce indicadores que, en el plano de su operatividad, aseguren hacer comparables las mediciones de pobreza a nivel nacional, estatal y municipal a lo largo del tiempo; permitan valorar la contribución de los estados y los municipios a la pobreza nacional; posibiliten conocer la participación de cada una de las dimensiones, y tener algunas propiedades analíticas deseables. Los 13 indicadores definidos son los siguientes:

1. Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar.
2. Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo.
3. Carencia por rezago educativo.
4. Carencia de acceso a los servicios de salud.
5. Carencia de acceso a la seguridad social.
6. Carencia por la calidad y espacios de la vivienda.
7. Carencia por servicios básicos en la vivienda.
8. Carencia de acceso a la alimentación.
9. Población con una o más carencias sociales.
10. Población con tres o más carencias sociales.
11. Población en pobreza multidimensional.
12. Población en pobreza multidimensional extrema.
13. Población en pobreza multidimensional moderada.

En este marco de referencia, la identificación de la población en situación de pobreza multidimensional a través de los indicadores, se complementa con medidas agregadas de pobreza que buscan analizar su magnitud y evolución. Se definen tres tipos: medidas de incidencia, medidas de profundidad y medidas de intensidad. Respectivamente, estas medidas muestran:

1. El porcentaje de población o grupo de población específico que padece algún tipo de carencia económica (ingresos insuficientes) o social. A esta consideración se le denomina medida de incidencia y se reporta en los trece indicadores enunciados. Esto identifica, de manera general, a quienes se encuentran en pobreza multidimensional, o bien, de forma específica, a quienes tienen alguna o algunas carencias sociales o si su nivel de ingresos es inferior al establecido como referencia de bienestar.

2. El número y la proporción promedio de carencias en ese porcentaje o grupo de población. A esto se le denomina índice de privación social y se le considera como una medida de profundidad. Es decir, la medida de incidencia, referida anteriormente, sólo indica la extensión de la problemática de la pobreza (cuánta población en pobreza multidimensional hay), la medida de profundidad permite saber, además, cuántas carencias tienen en promedio. Se estima para los cuatro grupos siguientes: la población en pobreza multidimensional; la población en pobreza multidimensional extrema; la población con ingresos superiores a la línea de bienestar que tiene al menos una carencia (vulnerable por carencia social), y la población con al menos una carencia social.

Respecto del bienestar, la profundidad de la pobreza se reporta como el espacio representado por la distancia promedio entre el ingreso de la población respecto de un ingreso inferior al de la línea de bienestar. Esta medida se presenta tanto para la población con carencias sociales como para aquella que no tiene carencias.

3. La agregación resultante de multiplicar entre sí los indicadores señalados, el producto obtenido de una medida de incidencia y una de profundidad, para determinar la intensidad de la pobreza en los grupos de población con pobreza multidimensional, pobreza multidimensional extrema y la privación de la población con al menos una carencia. La medida de intensidad busca conocer la contribución de las distintas carencias (no se considera el ingreso) a la pobreza multidimensional.

Las cifras de pobreza se estiman cada dos años usando dos elementos técnicos, ambos públicos. En primer lugar está el MCS-ENIGH que el INEGI levanta sistemáticamente y, en segundo lugar, la fórmula de cálculo que diseñó el CONEVAL misma que está disponible en la página de la institución:
(http://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx).

 

Actualización de los Lineamientos para la medición de la pobreza (CONEVAL, 2021)

En los lineamientos publicados en 2010 (Lineamientos 2010) se reconoció que, ante el surgimiento de probables cambios normativos y sociales en el país, las posibles actualizaciones de los criterios de la metodología multidimensional de la pobreza se realizarían en un intervalo no menor a diez años.

En 2018, a diez años de la primer medición multidimensional de la pobreza a escalas nacional y estatal, se publicó la actualización de los Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza (Lineamientos 2018) y, en junio de 2019, se publicó la Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, tercera edición.

Estas actualizaciones implicaron adoptar cambios en los criterios para la definición de los umbrales o la construcción de los indicadores, conservando los mismos fundamentos, criterios generales y la definición de pobreza multidimensional pero respondiendo a dos elementos centrales: primero, a cambios normativos aprobados por el Poder Legislativo a partir de 2010 y, segundo, a cambios técnicos producto de los procesos de investigación y profundización en las dimensiones de la pobreza realizados por el CONEVAL.

Una forma más general de entender la actualización de parámetros sin cambio de metodología entre las dos series, indica CONEVAL, es el concepto de pobreza relativa: dentro de cada serie (década) se aplica un concepto de pobreza absoluta con parámetros fijos, mientras que la transición entre series puede entenderse como una aplicación del concepto de pobreza relativa, donde los parámetros se actualizan con los cambios acumulados en normas y comportamientos sociales.

De manera esquemática el Consejo sintetiza de la forma siguiente los motivos del proceso de revisión de la metodología para la medición multidimensional de la pobreza:

Objetivo: Incorporar cambios

Normativos

Incluir en los indicadores de carencias de la medición multidimensional de la pobreza, las reformas constitucionales concernientes a los derechos sociales efectuadas desde el 2010.

Técnicos

Revisar los indicadores de carencias vigentes. Actualizar los componentes de la canasta alimentaria y no alimentaria, a partir de la revisión de los patrones de consumo de los hogares, así como de los aportes nutricionales y calóricos de los alimentos.

En la última actualización de la Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, se establece que deben de hacerse en un periodo no menor a seis años.

De esta manera, con la publicación de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2020, realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) el 28 de julio de 2021, y de la ENIGH 2018, el CONEVAL, utilizando los Lineamientos 2018, realizó la medición de la pobreza 2018-2020 con lo cual inició una nueva serie de la medición multidimensional de la pobreza. El Consejo señala que los datos que conforman esta nueva serie no son comparables directamente con los correspondientes al periodo 2008-2018.

 

Notas:

¹El MCS-ENIGH (Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, diseñado por CONEVAL y el INEGI), que se levanta cada 2 años, es la fuente que permite disponer de información a nivel estatal sobre los ingresos, las características sociodemográficas y los indicadores de la medición de la pobreza multidimensional en las mediciones realizadas en 2010, 2012 y 2014. Para 2016 y 2018, derivado del inicio de una nueva serie de la ENIGH, junto con el Módulo, CONEVAL utiliza además el Modelo Estadístico para la Continuidad 2016 y 2018 (MEC), dado a conocer por INEGI, que posibilita la continuidad histórica de la medición.

²De acuerdo con el Artículo 6 de la LGDS, los derechos para el desarrollo social —o derechos sociales— son los relativos a la no discriminación, a la educación, a la salud, a la alimentación, a la vivienda, al disfrute a un medio ambiente sano, al trabajo y a la seguridad social.

 

Fuente:

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Dirección General de Estadística e Información Ambiental, Septiembre, 2021, con base en:

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL ), Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza, Diario Oficial de la Federación, México, 16-06-2010, consultado en www.dof.gob.mx.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL ), Comunicado de prensa No. 010 CONEVAL 10 Años de Medición de Pobreza en México, Avances y Retos en Política Social, México, consultado en
https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/2019/COMUNICADO_10_MEDICION_POBREZA_2008_2018.pdf, 11-11-2020.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Medición de la pobreza 2008-2018, Nota técnica sobre la medición multidimensional de la pobreza, 2018-2020, Consultada en
https://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Notas-pobreza-2020.aspx, 20-09-2021.