Gestión integral de riesgos y atención a emergencias y desastres por eventos naturales extremos
La Ley General de Protección Civil (LGPC) sienta las bases de coordinación en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) y fortalece la Gestión Integral de Riesgos (GIR) como su eje de actuación y consolida el entramado institucional necesario para integrarlo, compuesto por todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, por los sistemas de protección civil de las entidades federativas, sus municipios y las delegaciones; por los grupos voluntarios, vecinales y organizaciones de la sociedad civil, los cuerpos de bomberos, así como por los representantes de los sectores privado y social, los medios de comunicación, además de los centros de investigación, educación y desarrollo tecnológico. Este Sistema tiene como objeto proteger a las personas y su entorno de los riesgos asociados a diversos fenómenos tanto naturales como antrópicos, a través de la Gestión Integral de Riesgos y el fomento de la resiliencia en la población (LGPC, Art. 1, 3, 15, 16).
La Gestión Integral de Riesgos es el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción (LGPC, Art. 2). Al respecto, el primero de los objetivos del PNPC es "Fomentar la acción preventiva en la Gestión Integral de Riesgos para disminuir los efectos de fenómenos naturales perturbadores."
El Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana 2020-2024 (DOF, 2-07-2020) retoma como tarea prioritaria, en su Objetivo 5, Fortalecer la Gestión Integral de Riesgos para construir un país sostenible, seguro y resiliente, combatir las causas estructurales de los desastres y fortalecer las capacidades de resiliencia de la sociedad. Reconoce que los riesgos de desastres no sólo son producto de las manifestaciones de la naturaleza o de las amenazas tecnológicas, sino producto de procesos, decisiones y acciones que derivan de los modelos de crecimiento económico y de desarrollo, y están expuestos a factores institucionales, culturales, sociales, políticos, económicos, ambientales, entre otros. Por ello, considera, es necesario consolidar la GIR, las capacidades institucionales y de cooperación internacional, los instrumentos financieros, el marco jurídico, además de promover el desarrollo de una sociedad resiliente con la difusión de información confiable, oportuna y accesible para la reducción del riesgo de desastres, apegado a la demanda social de garantizar los derechos humanos.
La Gestión Integral de Riesgos considera, entre otras, las siguientes fases anticipadas a la ocurrencia de un agente perturbador (LGPC, Art. 10):
I. Conocimiento del origen y naturaleza de los riesgos, además de los procesos de construcción social de los mismos;
II. Identificación de peligros, vulnerabilidades y riesgos, así como sus escenarios;
III. Análisis y evaluación de los posibles efectos;
IV. Revisión de controles para la mitigación del impacto;
V. Acciones y mecanismos para la prevención y mitigación de riesgos;
VI. Desarrollo de una mayor comprensión y concientización de los riesgos, y
VII. Fortalecimiento de la resiliencia de la sociedad.
Atlas de Riesgos y Sistemas de Alerta Temprana
El conocimiento de los fenómenos naturales y actividades humanas, las vulnerabilidades de los sistemas expuestos, la difusión de la cultura de protección civil en la población y la aplicación de medidas de prevención de desastres pueden contribuir de manera importante en la prevención de riesgos y desastres. Para ello, es necesario contar con herramientas como los atlas de riesgos y los sistemas de alerta temprana. (PSSyPC, DOF, 2-07-2020).
Los atlas de riesgos son el marco de referencia para la elaboración de políticas públicas para la gestión del riesgo de desastres. La información contenida en estos instrumentos no es utilizada para la toma de decisiones en la planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial, la implementación de medidas para la reducción del riesgo, la atención de emergencias o la reconstrucción. La escasa planeación y articulación de programas de desarrollo urbano, de ordenamiento territorial, así como las debilidades en el marco normativo y en su observancia, favorecen el crecimiento de vulnerabilidades y limitan la operación de la política pública de protección civil. De ahí que existan mecanismos insuficientes de prevención de riesgos, falta de profesionalización y de coordinación entre los integrantes del SINAPROC así como una vinculación débil con la población y los sectores social, privado y académico. (PSSyPC, DOF, 2-07-2020).
Los mecanismos para la transferencia y apropiación social del conocimiento sobre protección civil no han logrado tener el impacto deseado; la ausencia de un Sistema de Alerta Temprana con enfoque de peligros múltiples que permita la difusión de información en lo local, para llevar a cabo los protocolos de acción oportuna, es otra debilidad del SINAPROC. Estas circunstancias afectan el bienestar social y el desarrollo de la economía, pues al no contar con un modelo o sistema que integre en una misma plataforma los avisos generados por las diversas instituciones encargadas del monitoreo de los fenómenos perturbadores, que permita tomar medidas necesarias ante un fenómeno o una situación de emergencia, un bajo porcentaje de la población recibe alertas acompañadas de información oportuna, accesible e incluyente. (PSSyPC, DOF, 2-07-2020).
En este sentido, México enfrenta el reto de superar la falta de coordinación interdisciplinaria que favorezca la investigación aplicada para la solución de problemas por parte de las universidades e instituciones relacionadas a nivel local. (PSSyPC, DOF, 2-07-2020).
Por ello, es necesario fortalecer la prevención con un enfoque estratégico de la GIR, las capacidades institucionales y de cooperación internacional, los instrumentos financieros, el marco jurídico y la promoción del desarrollo de una sociedad resiliente.
Declaratorias de emergencia y de desastre
Las declaratorias de emergencia, de desastre natural, y de desastre natural en el sector agropecuario, acuícola y pesquero (estas últimas denominadas “contingencia climatológica” antes de 2011), son publicadas en el Diario Oficial de la Federación especificando los municipios y alcaldías afectadas para que puedan tener acceso a los recursos de atención respectivos. Las declaratorias son emitidas a solicitud de las entidades federativas, a través de sus gobernadores o jefe de gobierno, o las dependencias federales a solicitud de sus titulares.
Hasta noviembre de 2018, las declaratorias de desastre natural y de emergencia fueron emitidas por la Secretaría de Gobernación, en tanto que las declaratorias de desastre en el sector agropecuario, acuícola y pesquero fueron emitidas por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. A partir de diciembre de 2018, con base en modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicadas el 30 de noviembre de 2018, las dependencias responsables de emitir estas declaratorias son, respectivamente, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.
Cada declaratoria responde a aspectos diferentes ante un evento perturbador: la declaratoria de emergencia está dirigida a la atención de la vida y la salud de la población, la declaratoria de desastre tiene por objeto proporcionar recursos para la reconstrucción de los daños sufridos en las viviendas y la infraestructura pública; en tanto que el objetivo específico de la declaratoria de contingencia climatológica (o de desastre natural en el sector agropecuario) es apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas, de bajos ingresos, para reincorporarlos a sus actividades en el menor tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles.
De forma específica, se definen de la siguiente manera:
Declaratoria de Emergencia: Acto mediante el cual la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, por conducto de la Coordinación Nacional de Protección Civil (CNPC), reconoce que uno o varios municipios o demarcaciones territoriales de una o más entidades federativas se encuentran ante la inminencia, alta probabilidad o presencia de una situación anormal generada por una amenaza natural, y por ello se requiere prestar auxilio inmediato a la población cuya seguridad e integridad están en riesgo. De igual forma se considera la figura de Declaratoria de Emergencia Extraordinaria cuando es el caso de una situación extraordinaria de emergencia y atendiendo el principio de inmediatez. (Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, Lineamientos. 16-082021).
Declaratoria de Desastre Natural: Acto mediante el cual la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, a través de la CNPC, reconoce la presencia de un Fenómeno Natural Perturbador en determinados municipios o alcaldías de una Entidad Federativa, que acorde a lo manifestado por la Entidad Federativa los daños rebasen la capacidad financiera y operativa local para su atención. (Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. DOF, 13-08-2021). De acuerdo con los Lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales y los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores (DOF, 16 y 13 de Agosto de 2021), los fenómenos naturales perturbadores son los que a continuación se enuncian:
I. Geológicos: Alud, erupción volcánica, hundimiento, maremoto, movimiento de ladera, ola extrema, sismo y subsidencia. Para efectos de los hundimientos, movimientos de laderas, sismo y subsidencia, no se consideran aquéllos producidos por actividad antrópica, tales como el llenado o la falla de presas, minería, explosiones, extracción de materiales, extracción de agua del subsuelo, túneles, obras de ingeniería, líneas vitales en malas condiciones, disposición inadecuada de aguas residuales en laderas, taludes improvisados, tránsito de vehículos con peso excesivo, vibración por maquinaria pesada, obra hidráulica, canalizaciones, cortes, deforestación, actos vandálicos, derrames químicos, etc.
II. Hidrometeorológicos: Sequía, tormenta tropical, huracán, vientos fuertes, lluvia severa, nevada severa, granizada severa, helada severa, inundación fluvial, inundación pluvial, y tornado.
III. Incendio forestal.
IV. Otros.
La ocurrencia de estos fenómenos deberá ser corroborada por las instancias técnicas facultadas, a saber, respectivamente, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR).
Recursos financieros para la atención de emergencias y desastres
Hasta diciembre de 2020, para atender y apoyar actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción después de la ocurrencia de un desastre, operó un esquema de financiamiento con base en el fideicomiso denominado Fondo de Desastres Naturales (FONDEN). En un inicio, el FONDEN quedó establecido como un instrumento presupuestario a través del cual se designaban fondos federales para financiar gastos en respuesta a emergencias por desastres. Posteriormente, el FONDEN evolucionó incluyendo cambios en sus reglas de operación y procedimientos operativos, así como la introducción de componentes adicionales de operación en temas preventivos, incluso, en el 2005, con el propósito de aumentar la cobertura del fondo, el FONDEN adquirió facultades para desarrollar una estrategia de cobertura del riesgo catastrófico, que incluyó instrumentos y/o mecanismos financieros para la retención y transferencia del riesgo, como seguros y bonos catastróficos (Hofliger, R. et al., 2012).
Sin embargo, en noviembre de 2020, se publicó en el DOF un decreto que reformó y derogó diversas disposiciones contenidas en varias leyes, entre ellas, se reformó el artículo 37 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, señalando que el ejercicio de los recursos para llevar a cabo acciones preventivas o ejecutar programas y proyectos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales se sujetaría a las disposiciones que se establezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como a las disposiciones que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y, además, se dispuso que a partir del 1o. de enero de 2021 el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales no asumiría compromisos adicionales a los adquiridos previamente, salvo los relativos a los gastos de operación, y únicamente podrían llevarse a cabo los actos tendientes a su extinción. Posteriormente, se publicó el “Acuerdo por el que se abroga el diverso por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales” (DOF, 27-07-2021).
En sustitución del esquema de financiamiento FONDEN, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Unidad de Política y Control Presupuestario, emite las disposiciones específicas que establecen y regulan los mecanismos presupuestarios que permiten el ejercicio de los recursos del programa aprobado en el Ramo General 23 para ejecutar programas y proyectos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales perturbadores. (Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. DOF, 13-08-2021).
Por otro lado, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) es la encargada de establecer el marco normativo para la conducción y ejecución de las políticas y programas para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situación de desastre. (Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. DOF, 13-08-2021).
Con este nuevo esquema, el acceso a recursos para enfrentar los efectos adversos de las amenazas naturales y los daños desencadenados por fenómenos naturales se lleva a cabo de manera diferenciada en cada una de las Declaratorias. (Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores y lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales DOF, 13-08-2021 y 16-08-2021).
En el caso de las Declaratorias de emergencia, es mediante el Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, a cargo de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y de acuerdo con los Lineamientos publicados por la dependencia en el Diario Oficial el 16 de agosto de 2021. En su artículo 5, estos lineamientos precisan que los recursos se proporcionan de manera complementaria y coordinada con las Entidades Federativas, Entidades y Dependencias Federales que intervengan en los procesos de atención de las emergencias. Con base en la declaratoria de emergencia, se podrá autorizar la adquisición de “insumos” e “insumos relacionados con la salud”, con el fin de responder de forma inmediata a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de las personas. A este respecto, tanto los insumos como los insumos para la salud son enumerados de forma específica en los anexos, respectivamente, “Catálogo de Insumos y Acceso a Servicios “ y “Catálogo de Medicamentos e Insumos para la Salud en Situaciones de Emergencias” incluidos en los propios lineamientos. (Lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, DOF, 16-08-2021)
En lo que respecta a las Declaratorias de desastre, será mediante el Programa aprobado en el Ramo General 23 para ejecutar programas y proyectos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales y en el marco de las Disposiciones emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El uso de los recursos es exclusivamente para la atención de afectaciones en la infraestructura pública o vivienda propiedad de familias clasificadas en pobreza multidimensional de acuerdo a las definiciones vigentes del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Para tal efecto se deberá seguir los “Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores” publicados por la SSPC. (DOF, 13-08-2021). En estos Lineamientos se prevé el otorgamiento de Apoyos Parciales Inmediatos una vez emitida la Declaratoria de desastre, estos Apoyos se refieren a los recursos para la ejecución de acciones emergentes, así como los trabajos y obras de carácter prioritario y urgente, dirigidas a solventar la situación crítica de los efectos de un Fenómeno Natural Perturbador, tales como el restablecimiento de las comunicaciones, los servicios básicos, la limpieza inmediata, remoción de escombros y todo aquello que coadyuve a la normalización de la actividad de la zona afectada, así como para evitar mayores daños y proteger a la población. (Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores. DOF, 13-08-2021).
En ambos casos el financiamiento federal ocurrirá solo cuando los efectos del “fenómeno natural perturbador” haya rebasado la capacidad financiera y operativa de la entidad federativa para atender por sí misma la totalidad de los mismos.
Finalmente, respecto de siniestros agropecuarios derivados de fenómenos naturales que provoquen afectaciones en la actividad agrícola, pecuaria, pesquera o acuícola, éstos fueron atendidos, hasta 2018, a través del Componente Atención a Siniestros Agropecuarios del Programa de Apoyos a Pequeños Productores (PAPP). Este programa estuvo a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); conforme a sus Reglas de Operación 2017 (DOF, 31 de diciembre de 2016), fueron objeto de atención del mismo los daños por fenómenos geológicos: terremoto, erupción volcánica, maremoto y movimiento de ladera, por fenómenos hidrometeorológicos: sequía, helada, granizada, nevada, lluvia torrencial, inundación significativa, tornado, ciclón, así como cualquier otra condición climatológica atípica e impredecible que provoque afectaciones en la actividad agrícola, pecuaria, pesquera o acuícola (R.O. 2017, PAPP, Art. 20). Este programa ya no se consideró en los ejercicios presupuestales subsecuentes. Sin embargo, dado que aún antes de la desaparición de la SAGARPA y la conformación en su lugar de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, la dependencia había buscado sustituir el esquema de apoyos directos, a la disposición de recursos financieros para que las entidades federativas adquirieran seguros agropecuarios catastróficos, mecánica que transfiere el riesgo al mercado de seguros, cada vez se apoyó en menor medida de forma directa al sector, por lo que las declaratorias de esta naturaleza disminuyeron considerablemente, incluso, a partir de 2019, ya no se presenta ningún registro de éstas. (CENAPRED, Sistema de Consulta de Declaratorias, Nota metodológica).
No obstante lo anterior, en el presupuesto 2021, dentro de los programas sujetos a Reglas de Operación se incorporó el Programa Producción para el Bienestar a cargo de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural cuyas Reglas de Operación (DOF, 28-12-2020) contemplan la posibilidad de que en caso de condiciones climatológicas adversas o de desastre natural, se podrá otorgar el apoyo directo, sujeto a suficiencia presupuestaria a productores afectados con predios o unidades de producción registrados en el Padrón de Productores de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, prioritariamente, cuando se realice la solicitud por escrito y la acompañe del documento emitido por la autoridad competente del Gobierno Federal, como el dictamen técnico o la declaratoria de emergencia que avale tales condiciones en las áreas afectadas. (SADER, Reglas de Operación del Programa Producción para el Bienestar).
Fuente: SEMARNAT, Dirección General de Estadística e Información Ambiental, Octubre, 2021, con base en:
Hofliger, R. et al., FONDEN, Mexico’s Natural Disaster Fund – A Review, The World Bank, 2012, disponible en:
https://library.wmo.int/index.php?lvl=notice_display&id=13142#.YYmpjWR6T-k
Presidencia de la República, Ley General de Protección Civil, Diario Oficial de la Federación, México, 19-01-2018, consultado en www.dof.gob.mx.
Presidencia de la República, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación, México, 30-11-2018, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa de Apoyos a Pequeños Productores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio fiscal 2017, Diario Oficial de la Federación, México, 31-12-2016, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana, Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana 2020-2024. Diario Oficial de la Federación, México, 02-07-2020, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, Reglas de Operación del Programa Producción para el Bienestar, Diario Oficial de la Federación, México, 28-12-2020, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana, Acuerdo que establece los lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales, Diario Oficial de la Federación, México, 16-08-2021, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana, Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para atender los daños desencadenados por fenómenos naturales perturbadores, Diario Oficial de la Federación, México, 13-08-2021, consultado en www.dof.gob.mx.
Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), Atlas Nacional de Riesgos: Sistema de Consulta de Declaratorias, Nota metodológica, consultado en http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/apps/Declaratorias/, 27-10-2021