Gestión integral de riesgos y atención a emergencias y desastres por eventos naturales extremos

La Ley General de Protección Civil (LGPC) sienta las bases de coordinación en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) y fortalece la Gestión Integral de Riesgos como su eje de actuación y consolida el entramado institucional necesario para integrarlo, compuesto por todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, por los sistemas de protección civil de las entidades federativas, sus municipios y las delegaciones; por los grupos voluntarios, vecinales y organizaciones de la sociedad civil, los cuerpos de bomberos, así como por los representantes de los sectores privado y social, los medios de comunicación, además de los centros de investigación, educación y desarrollo tecnológico. Este Sistema tiene como objeto proteger a las personas y su entorno de los riesgos asociados a diversos fenómenos tanto naturales como antrópicos, a través de la Gestión Integral de Riesgos y el fomento de la resiliencia en la población (LGPC, Art. 1, 3, 15, 16).

El Programa Nacional de Protección Civil (PNPC) 2014-2018 retoma la definición que la Ley hace de la Gestión Integral de Riesgos como el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción (LGPC, Art. 2). Al respecto, el primero de los objetivos del PNPC es "Fomentar la acción preventiva en la Gestión Integral de Riesgos para disminuir los efectos de fenómenos naturales perturbadores."

La Gestión Integral de Riesgos considera, entre otras, las siguientes fases anticipadas a la ocurrencia de un agente perturbador (LGPC, Art. 10):

I. Conocimiento del origen y naturaleza de los riesgos, además de los procesos de construcción social de los mismos;
II. Identificación de peligros, vulnerabilidades y riesgos, así como sus escenarios;
III. Análisis y evaluación de los posibles efectos;
IV. Revisión de controles para la mitigación del impacto;
V. Acciones y mecanismos para la prevención y mitigación de riesgos;
VI. Desarrollo de una mayor comprensión y concientización de los riesgos, y
VII. Fortalecimiento de la resiliencia de la sociedad.

Declaratorias de emergencia, desastre y contingencia climatológica

Las declaratorias de desastre natural, de emergencia y de contingencia climatológica (a partir de 2011 publicadas como desastre natural en el sector agropecuario) son documentos mediante los cuales la Secretaría de Gobernación, para las dos primeras, o la SAGARPA, en el caso de la tercera, declaran formalmente y mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, en zona de emergencia, desastre natural o contingencia climatológica a determinados municipios, así como a los órganos político-administrativos en las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, para que se pueda tener acceso a los recursos de los fondos de atención respectivos. Las declaratorias son emitidas a solicitud de las entidades federativas, a través de sus gobernadores o jefe de gobierno, o las dependencias federales a solicitud de sus titulares.

Cada declaratoria responde a aspectos diferentes ante un evento perturbador: la declaratoria de emergencia está dirigida a la atención de la vida y la salud de la población, la declaratoria de desastre tiene por objeto proporcionar recursos para la reconstrucción de los daños sufridos en las viviendas y la infraestructura pública; en tanto que el objetivo específico de la declaratoria de contingencia climatológica (o de desastre natural en el sector agropecuario) es apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas, de bajos ingresos, para reincorporarlos a sus actividades en el menor tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles.

Las declaratorias formuladas tienen el carácter único y exclusivo de acceder a los recursos de los esquemas de financiamiento y atender los demás asuntos que en torno a ellas surjan según los lineamientos establecidos en cada caso de los esquemas de financiamiento.

De acuerdo con los Lineamientos del Fondo para la Atención de Emergencias, FONDEN (DOF, 03 de julio de 2012), los fenómenos naturales perturbadores son los que a continuación se enuncian:

I. Geológicos: Alud, erupción volcánica, hundimiento, maremoto, movimiento de ladera, ola extrema, sismo y subsidencia. Para efectos de los hundimientos, movimientos de laderas, sismo y subsidencia, no se consideran aquéllos producidos por actividad antrópica, tales como el llenado o la falla de presas, minería, explosiones, extracción de materiales, extracción de agua del subsuelo, túneles, obras de ingeniería, líneas vitales en malas condiciones, disposición inadecuada de aguas residuales en laderas, taludes improvisados, tránsito de vehículos con peso excesivo, vibración por maquinaria pesada, obra hidráulica, canalizaciones, cortes, deforestación, actos vandálicos, derrames químicos, etc.

II. Meteorológicos e Hidrometeorológicos: Sequía, tormenta tropical, huracán, vientos fuertes, lluvia severa, nevada severa, granizada severa, helada severa, inundación fluvial, inundación pluvial, y tornado.

III. Otros: Incendio forestal.

La ocurrencia de estos fenómenos deberá ser corroborada, respectivamente, por el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), según lo indican las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales (DOF, 03 de diciembre de 2010). Tal corroboración se hace conforme a los criterios y procedimiento presentados en los Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales (DOF, 31 de enero de 2011).

En lo que respecta a las declaratorias emitidas por la SAGARPA, la atención de siniestros agropecuarios derivados de fenómenos naturales que provoquen afectaciones en la actividad agrícola, pecuaria, pesquera o acuícola, cuenta con apoyos económicos dirigidos a pequeños productores (Programa de apoyos a pequeños productores, DOF, 31 de diciembre de 2016).

Instrumentos financieros para la atención de emergencias y desastres

México se encuentra a la vanguardia de iniciativas encaminadas al desarrollo de un marco integral en gestión del riesgo de desastres, incluyendo el uso efectivo de mecanismos de financiamiento del riesgo y aseguramiento para manejar el riesgo fiscal derivado de los desastres (Hofliger, R. et al., 2012).

En el marco de la estrategia de gestión integral del riesgo, el gobierno federal estableció el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), con el propósito de apoyar actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción después de la ocurrencia de un desastre. En un inicio, el FONDEN quedó establecido como un instrumento presupuestario a través del cual se designaban fondos federales para financiar gastos en respuesta a emergencias por desastres. Desde entonces, el FONDEN ha evolucionado significativamente, incluyendo cambios en las reglas de operación y procedimientos operativos, así como la introducción de componentes adicionales de operación en temas preventivos, con lo que se ha fortalecido la gestión del riesgo de desastres. En el 2005, con el propósito de aumentar la cobertura del fondo, el FONDEN adquiere facultades para desarrollar una estrategia de cobertura del riesgo catastrófico, que incluye instrumentos y/o mecanismos financieros para la retención y transferencia del riesgo, como seguros y bonos catastróficos (Hofliger, R. et al., 2012).

El FONDEN está compuesto por dos instrumentos presupuestarios complementarios: el Programa FONDEN para la Reconstrucción y el Programa Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), y sus respectivos fideicomisos (Fideicomiso FONDEN y Fideicomiso Preventivo FIPREDEN, cuya institución fiduciaria, en ambos casos, es el banco de desarrollo BANOBRAS). El primero de los programas mencionados es el principal instrumento presupuestario del FONDEN. El FONDEN también transfiere recursos a un Fondo de Atención de Emergencias, a fin de brindar auxilio con víveres, materiales de abrigo y protección, herramientas y medicamentos a la población que resulte afectada como consecuencia de la ocurrencia de un fenómeno natural perturbador. Dichos apoyos se detonan a través de la emisión de una declaratoria de emergencia (Hofliger, R. et al., 2012).

Los daños por desastres naturales en el sector agropecuario no son atendidos a través del FONDEN⁽¹⁾, sino a través del Componente Atención a Siniestros Agropecuarios del Programa de Apoyos a Pequeños Productores (PAPP). Este programa está a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); conforme a sus Reglas de Operación 2017 (DOF, 31 de diciembre de 2016), son objeto de atención del mismo los daños por fenómenos geológicos: terremoto, erupción volcánica, maremoto y movimiento de ladera, por fenómenos hidrometeorológicos: sequía, helada, granizada, nevada, lluvia torrencial, inundación significativa, tornado, ciclón, así como cualquier otra condición climatológica atípica e impredecible que provoque afectaciones en la actividad agrícola, pecuaria, pesquera o acuícola (R.O. 2017, PAPP, Art. 20). Los apoyos serán destinados a productores de bajos ingresos y productores agrícolas, pecuarios y acuícolas con o sin acceso al seguro. Los conceptos de apoyo son dos: A. Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, mediante el cual se apoya en coparticipación con los gobiernos estatales, la adquisición de esquemas de aseguramiento para las actividades agrícola, pecuaria, acuícola o pesquera de productores de bajos ingresos en caso de ocurrir desastres naturales; B. Apoyos Directos, los cuales complementan la atención a productores de bajos ingresos en caso de ocurrir desastres naturales en regiones o sectores no asegurados, o bien cuando lo daños rebasan lo asegurado (R. O. 2017, PAPP, Art. 21).

Para seleccionar a las personas beneficiarias, se consideran los aspectos siguientes (R. O. 2017, PAPP, Art. 23):
I. Productores de bajos ingresos
Se considerarán como productores de bajos ingresos, independientemente del concepto de apoyo que se solicite, aquellos que cumplan con los siguientes criterios:

A. Productores agrícolas
i. Con cultivos anuales con 20 hectáreas o menos de temporal o riego.
ii. Con plantaciones de frutales perennes, café o nopal con 10 hectáreas o menos de temporal o riego
B. Productores pecuarios, con un hato ganadero de 60 unidades animal o menos de ganado mayor (bovino) o su equivalente en ganado menor, conforme a lo siguiente: 1 unidad animal de ganado mayor = 1 equino; 5 ovinos; 6 caprinos; 4 porcinos; 100 aves; o 5 colmenas. Para cualquier otra especie animal no señalada anteriormente y para la cual se soliciten apoyos del Componente, se deberá consultar la Tabla de equivalencias de ganado mayor y menor publicada en el DOF del 2 de mayo del 2000.
C. Productores de leche, con hato estabulado de 20 unidades animal o menos de ganado mayor (bovino). D. Productores pesqueros en aguas continentales y ribereños en aguas marinas con una embarcación menor a 10.5 metros de eslora que estén inscritos en el Registro Nacional de Pesca y Acuacultura, cuenten con permiso o concesión de pesca vigente, matriculados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
E. Productores acuícolas que se encuentren en el Registro Nacional de Pesca y Acuacultura y cuenten con concesión o permiso de operación vigente: de camarón con 2 hectáreas o menos en sistema extensivo y semi-intensivo; de peces en estanques con 550 m2 en sistema extensivo y semi-intensivo; de peces en jaula con 5 jaulas o menos y de moluscos con 20 canastas, sartas o costales o menos. La unidad de medida para efecto de los montos de apoyo será: para camarón por hectárea; para peces por m2 o jaula y para moluscos por canasta, sarta o costal.

II. Productores agrícolas, pecuarios y acuícolas con acceso al seguro. Productores en las 32 entidades federativas del país según el sector:

A. Productores agrícolas con 20 hectáreas o menos
B. Productores pecuarios que deseen adquirir protección para pastos en agostaderos, para floración en zonas de cobertura, por muerte de ganado y por daños en infraestructura productiva pecuaria ante la presencia de desastres naturales, que se encuentren inscritos en el Padrón Ganadero Nacional.
C. Productores acuícolas que deseen proteger la producción de biomasa en sus unidades de producción ante la presencia de desastres naturales, que se encuentren inscritos en el Registro Nacional de Pesca y Acuacultura y cuenten con concesión o permiso de operación vigente.
D. Para acceder al Seguro a la Unidad Productiva Integral, los productores deberán haber sido beneficiarios para la contratación de al menos alguna de las coberturas de aseguramiento a sus actividades productivas.

Cabe señalar que, se considera un logro relevante de este programa el haberse convertido en el agente motor del seguro agropecuario en México, dado que ha logrado conjuntar los esfuerzos de las diversas instancias relacio¬nadas con el tema, tanto a nivel público como privado (Martínez E., et al., 2014).

⁽¹⁾ Aún cuando los daños al sector agropecuario no son atendidos a través del FONDEN, a éste le corresponde atender los requerimientos de apoyos a infraestructura pesquera y acuícola como: La rehabilitación de los sistemas lagunarios, costeros, esteros, aguas interiores y bahías que son propiedad de la Nación y del dominio público, así como infraestructura básica de uso común propiedad de la Federación, de las entidades federativas o de los municipios y que no estén concesionados a particulares, todo lo anterior, de conformidad con los instrumentos, apoyos, montos y condiciones previstos en las Reglas de Operación del FONDEN (SINAPROC_DGGR(FONDEN), 2018).

 

Fuente: SEMARNAT, Dirección General de Estadística e Información Ambiental, Agosto, 2018, con base en:

Hofliger, R. et al., FONDEN, Mexico’s Natural Disaster Fund – A Review, The World Bank, 2012, consultado en
http://www.proteccioncivil.gob.mx/work/models/ProteccionCivil/Almacen/libro_fonden.pdf.

Martínez, E., el al., La gestión de riesgos climáticos catastróficos para el sector Agropecuario en México: Caso del componente para la atención a desastres naturales para el sector Agropecuario, FAO, México, 2014, consultado http://coin.fao.org/coin-static/cms/media/20/13954329605800/cadena.pdf, 11-01-2017.

Presidencia de la República, Ley General de Protección Civil, Diario Oficial de la Federación, México, 24-08-2018, consultado en www.dof.gob.mx.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación del Programa de Apoyos a Pequeños Productores de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio fiscal 2017, Diario Oficial de la Federación, México, 31-12-2016, consultado en www.dof.gob.mx.

Secretaría de Gobernación, Acuerdo que establece los Lineamientos del Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN, Diario Oficial de la Federación, México, 3-07-2012, consultado en www.dof.gob.mx.

Secretaría de Gobernación, Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018, Diario Oficial de la Federación, México, 30-04-2014, consultado en www.dof.gob.mx.

Secretaría de Gobernación/Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales, Diario Oficial de la Federación, México, 3-12-2010, consultado en www.dof.gob.mx.

Secretaría de Gobernación, SINAPROC_DGGR (FONDEN), consultado en
http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/Fonden, 24-08-2018.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales, Diario Oficial de la Federación, México, 31-01-2011, consultado en www.dof.gob.mx.