Gestión integral de riesgos y atención a emergencias y desastres por eventos naturales extremos
La Ley General de Protección Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2012, sienta las bases de coordinación en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) y fortalece la Gestión Integral de Riesgos como su eje de actuación y consolida el entramado institucional necesario para integrarlo, compuesto por todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, por los sistemas de protección civil de las entidades federativas, sus municipios y las delegaciones; por los grupos voluntarios, vecinales y organizaciones de la sociedad civil, los cuerpos de bomberos, así como por los representantes de los sectores privado y social, los medios de comunicación, además de los centros de investigación, educación y desarrollo tecnológico. Este Sistema tiene como objeto proteger a las personas y su entorno de los riesgos asociados a diversos fenómenos tanto naturales como antrópicos, a través de la Gestión Integral de Riesgos y el fomento de la resiliencia en la población.
El Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018 retoma la definición que la Ley hace de la Gestión Integral de Riesgos como el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación, auxilio, recuperación y reconstrucción. Y establece como el primero de sus objetivos "Fomentar la acción preventiva en la Gestión Integral de Riesgos para disminuir los efectos de fenómenos naturales perturbadores."
La Gestión Integral de Riesgos considera, entre otras, las siguientes fases anticipadas a la ocurrencia de un agente perturbador:
I. Conocimiento del origen y naturaleza de los riesgos, además de los procesos de construcción social de los mismos;
II. Identificación de peligros, vulnerabilidades y riesgos, así como sus escenarios;
III. Análisis y evaluación de los posibles efectos;
IV. Revisión de controles para la mitigación del impacto;
V. Acciones y mecanismos para la prevención y mitigación de riesgos;
VI. Desarrollo de una mayor comprensión y concientización de los riesgos, y
VII. Fortalecimiento de la resiliencia de la sociedad.
Declaratorias de emergencia, desastre y contingencia climatológica
Las declaratorias de desastre natural, de emergencia y de contingencia climatológica ( a partir de 2011 publicadas como desastre natural en el sector agropecuario) son documentos mediante los cuales la Secretaría de Gobernación, para las dos primeras, o la SAGARPA, en el caso de la tercera, declaran formalmente y mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, en zona de emergencia, desastre natural o contingencia climatológica a determinados municipios, así como a los órganos político-administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, para que se pueda tener acceso a los recursos de los fondos de atención respectivos. Las declaratorias son emitidas a solicitud de las entidades federativas, a través de sus gobernadores o jefe de gobierno, o las dependencias federales a solicitud de sus titulares.
Cada declaratoria responde a aspectos diferentes ante un evento perturbador: la declaratoria de emergencia está dirigida a la atención de la vida y la salud de la población, la declaratoria de desastre tiene por objeto proporcionar recursos para la reconstrucción de los daños sufridos en las viviendas y la infraestructura pública; en tanto que el objetivo específico de la declaratoria de contingencia climatológica (o de desastre natural en el sector apropecuario ) es apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas, de bajos ingresos, para reincorporarlos a sus actividades en el menor tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles.
Las Declaratorias formuladas tienen el carácter único y exclusivo de acceder a los recursos de los esquemas de financiamiento y atender los demás asuntos que en torno a ellas surjan según los lineamientos establecidos en cada caso de los esquemas de financiamiento.
De acuerdo con esos lineamientos, los fenómenos naturales perturbadores son los que a continuación se enuncian:
I. Geológicos: Alud, erupción volcánica, hundimiento, maremoto, movimiento de ladera, ola extrema, sismo y subsidencia. Para efectos de los hundimientos, movimientos de laderas, sismo y subsidencia, no se consideran aquéllos producidos por actividad antrópica, tales como el llenado o la falla de presas, minería, explosiones, extracción de materiales, extracción de agua del subsuelo, túneles, obras de ingeniería, líneas vitales en malas condiciones, disposición inadecuada de aguas residuales en laderas, taludes improvisados, tránsito de vehículos con peso excesivo, vibración por maquinaria pesada, obra hidráulica, canalizaciones, cortes, deforestación, actos vandálicos, derrames químicos, etc.
II. Meteorológicos e Hidrometeorológicos: Sequía, tormenta tropical, huracán, vientos fuertes, lluvia severa, nevada severa, granizada severa, helada severa, inundación fluvial, inundación pluvial, y tornado.
III. Otros: Incendio forestal.
Conforme a los requisitos y al procedimiento previsto en los Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales (DOF, 31 de enero de 2011), se podrán iniciar los trámites para la emisión de una declaratoria por la presencia de cualquier otro fenómeno natural perturbador, con características similares a los fenómenos naturales antes señalados, en términos de su origen, periodicidad, atipicidad y severidad, según lo determine la instancia técnica facultada: a) Comisión Nacional del Agua, CONAGUA, por tratarse de fenómenos hidrometeorológicos; b) Centro Nacional de Prevención de Desastres, CENAPRED, para el caso de los fenómenos geológicos, y c) Comisión Nacional Forestal, CONAFOR, en caso de incendios forestales.
En el Anexo I, Fenómenos Naturales Perturbadores, de los Lineamientos antes mencionados, se especifican los rangos a partir de los cuales los fenómenos meteorológicos son considerados como generadores de una condición de emergencia o desastre natural. Y, en lo que respecta a las declaratorias emitidas por la SAGARPA, en el apartado "Del componente Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y Pesquero", del Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (DOF, 30 de diciembre de 2011), se expresan las características establecidas para considerar a los "productores de bajos ingresos" que son la población objetivo de los apoyos en caso de las declaratorias emitidas por SAGARPA.
Instrumentos financieros para la atención de emergencias y desastres
México se encuentra a la vanguardia de iniciativas encaminadas al desarrollo de un marco integral en gestión del riesgo de desastres, incluyendo el uso efectivo de mecanismos de financiamiento del riesgo y aseguramiento para manejar el riesgo fiscal derivado de los desastres.
En el marco de la estrategia de gestión integral del riesgo, el gobierno federal estableció el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), con el propósito de apoyar actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción después de la ocurrencia de un desastre. En un inicio, el FONDEN quedó establecido como un instrumento presupuestario a través del cual se designaban fondos federales para financiar gastos en respuesta a emergencias por desastres. Desde entonces, el FONDEN ha evolucionado significativamente, incluyendo cambios en las reglas de operación y procedimientos operativos, así como la introducción de componentes adicionales de operación en temas preventivos, con lo que se ha fortalecido la gestión del riesgo de desastres. En el 2005, con el propósito de aumentar la cobertura del fondo, el FONDEN adquiere facultades para desarrollar una estrategia de cobertura del riesgo catastrófico, que incluye instrumentos y/o mecanismos financieros para la retención y transferencia del riesgo, como seguros y bonos catastróficos.
El FONDEN está compuesto por dos instrumentos presupuestarios complementarios: el Programa FONDEN para la Reconstrucción y el Programa Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), y sus respectivos fideicomisos (Fideicomiso FONDEN y Fideicomiso Preventivo FIPREDEN, cuya institución fiduciaria, en ambos casos, es el banco de desarrollo BANOBRAS).
El Programa FONDEN para la Reconstrucción es el principal instrumento presupuestario del FONDEN. En caso de ocurrencia de un desastre, los fondos autorizados a los programas de reconstrucción son transferidos a sub-cuentas específicas dentro del fideicomiso FONDEN para ser ejercidos. El Fideicomiso FONDEN, a través de la institución fiduciaria administra estos recursos hasta que se ponen en marcha los programas de reconstrucción y realiza los pagos por las obras y acciones de reconstrucción directamente a los contratistas.
El FONDEN también transfiere recursos a un Fondo de Atención de Emergencias, a fin de brindar auxilio con víveres, materiales de abrigo y protección, herramientas y medicamentos a la población que resulte afectada como consecuencia de la ocurrencia de un fenómeno natural perturbador. Dichos apoyos se detonan a través de la emisión de una declaratoria de emergencia.
Los daños al sector agropecuario no son atendidos a través del FONDEN (1), sino a través del Componente Atención a Desastres Naturales, CADENA (denominado “Fondo de Apoyo Rural por Contingencias Climatológicas" en las "Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Diario Oficial de la Federación del 11 de Febrero de 2013). Este programa está a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA, y "aunque en su origen la población objetivo del programa abarcaba productores rurales de bajos ingresos, con actividad agrícola de temporal, pecuaria, acuícola y pesquera, que no cuentan con algún tipo de aseguramiento de origen público o privado agropecuario o pesquero" a partir de 2004 se han efectuado una serie de modificaciones que repercutieron principalmente en los criterios de elegibilidad para la población objetivo del componente. En 2013, las Reglas de Operación para los programas de la SAGARPA, ratifican algunos criterios y precisan otros, señalando como población objetivo a: 1. Productores que contando con un seguro a través de empresas privadas o Fondos de Aseguramiento, deseen asegurar un monto adicional por hectárea en un esquema catastrófico para la reincorporación a su actividad productiva en caso de desastres naturales, y 2. Productores de bajos ingresos, que no cuenten con algún tipo de aseguramiento de origen público o privado, que se vean afectados por fenómenos naturales relevantes para la actividad agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. De manera general, los criterios se vuelven más amplios, tendiendo a incluir una población beneficiaria potencial cada vez más extensa. De focalizarse sobre los “productores con actividad agrícola de temporal”, las Reglas de Operación terminan incluyendo al “sector rural” en su conjunto. A lo largo de los años, el programa CADENA ha ido abarcando sistemas de producción cada vez más diversos.
Estos instrumentos financieros también, han ido evolucionado para atender mejor su cometido y pasar de un esquema de atención de emergencia hacia un marco que pone el énfasis en la prevención. El esquema de operación del FONDEN se plantea como de continua modificación con el objetivo de avanzar hacia la implementación de un marco integral de gestión del riesgo de desastres.
(1) Aún cuando los daños al sector agropecuario no son atendidos a través del FONDEN, a éste le corresponde atender lo siguiente: La rehabilitación de los sistemas lagunarios, costeros, esteros, aguas interiores y bahías que son propiedad de la Nación y del dominio público, así como infraestructura básica de uso común propiedad de la Federación, de las entidades federativas o de los municipios y que no estén concesionados a particulares, todo lo anterior, de conformidad con los instrumentos, apoyos, montos y condiciones previstos en el "Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales".
Fuente: SEMARNAT, Dirección General de Estadística e Información Ambiental, Noviembre, 2015, con base en:
Banco Mundial/Secretaría de Gobernación, FONDEN, El Fondo de Desastres Naturales de México-Una Reseña, México, 2012.
Secretaría de Gobernación, Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018, Diario Oficial de la Federación, México, 30-04-2014, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Acuerdo por el que se dan a conocer las reglas de operación del Programa Integral de Desarrollo Rural de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Diario Oficial de la Federación, México, 18-12-2013, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaría de Gobernación, Acuerdo que establece los Lineamientos del Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN, Diario Oficial de la Federación, México, 3-07-2012, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales, Diario Oficial de la Federación, México, 3-12-2010, consultado en www.dof.gob.mx.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales, Diario Oficial de la Federación, México, 31-01-2011, consultado en www.dof.gob.mx.
Presidencia de la República, Ley General de Protección Civil, Diario Oficial de la Federación, México, 06-06-2012, consultado en www.dof.gob.mx.
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, La gestión de riesgos climáticos catastróficos para el sector Agropecuario en México: Caso del componente para la atención a desastres naturales para el sector Agropecuario, México, 2014, consultado http://coin.fao.org/coin-static/cms/media/20/13954329605800/cadena.pdf 10-11-2015.