Manejo integral de riesgos y atención a emergencias y desastres por eventos naturales extremos
El Manejo Integral de Riesgos es el marco conceptual establecido en el Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012 para la prevención de riesgos y, en su caso, la atención de emergencias y desastres. Reconoce que la generación de riesgos proviene de múltiples factores tales como las decisiones políticas, el ordenamiento del territorio, la cultura de las comunidades, entre otros. Así, en el Programa se establece que para alcanzar el desarrollo humano sustentable, la protección civil deberá generar estrategias continuas, participativas e incluyentes, el cual, al tiempo que rija el manejo de los riesgos, los desastres y las crisis inherentes, contribuya también a reducir la pobreza extrema, la marginación y las brechas sociales, a mejorar la calidad de salud, educación y vivienda, así como a garantizar la sustentabilidad ambiental.
La estrategia manejo integral de riesgos, integra un conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación y reducción de los riesgos, las cuales apoyan de manera sistemática la toma de decisiones para la creación e implementación de políticas, estrategias y procedimientos que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resistencia de la sociedad. Se reconoce el riesgo como un proceso en permanente construcción. Ello permite márgenes de acción para neutralizar su potencial de daño y para diseñar las políticas que reduzcan la vulnerabilidad. Igualmente, este enfoque del riesgo da oportunidad a las comunidades para que mejoren sus condiciones de seguridad y así puedan plantear, con menor interferencia de los desastres, sus planes de desarrollo social y económico en forma equitativa y sostenible frente a los escenarios de riesgo de desastres.
En el manejo integral de riesgos, se parte de la concepción de que los desastres son eventos sociales más que naturales, considera a la protección civil como un tema social que juega un papel clave en los procesos que inciden en los indicadores de desarrollo. la atención de los desastres desde la perspectiva de las poblaciones vulnerables, entendiendo la vulnerabilidad como un proceso evolutivo, resultado del nivel de desarrollo de nuestra sociedad, quiénes somos, cómo vivimos y cómo interactuamos con nuestro medio, independientemente de la existencia del fenómeno natural por sí mismo, y que incide en los procesos de desarrollo.
Lo que se pretende es identificar la liga estructural entre el desarrollo y las capacidades de la sociedad ante los riesgos y emergencias. Y sobre esta base hacer el diseño de políticas públicas de riesgos y la gestión institucional para combatir sus causas estructurales, siempre con la concurrencia de las comunidades, los sectores productivos, la sociedad civil, los particulares y las autoridades. La pobreza es un factor que agudiza las condiciones de vulnerabilidad de una comunidad, porque afecta considerablemente su capacidad de respuesta y recuperación ante los desastres y las condiciones de su calidad de vida. Por ello, los desastres en comunidades y localidades que presentan la combinación de alto riesgo y alto índice de pobreza y marginación ven limitado o retrasado su desarrollo, e interrumpida su continuidad.
Una estrategia de manejo integral de riesgos se compone de cuatro elementos fundamentales:
Definición del contexto.
Consiste en identificar la naturaleza de los riesgos (internos y externos), su dimensión, tipo y origen.
Identificación de riesgos.
Se refiere a la definición de los riesgos, el establecimiento de escenarios sobre lo que puede ocurrir, en qué momento ocurriría, de qué forma se manifestaría y dónde.
Análisis de riesgos.
CSe refiere al proceso de evaluación sobre el nivel de riesgo al que se está expuesto, sus posibles consecuencias y la revisión de controles dispuestos para la mitigación del impacto.
Tratamiento y reducción de riesgos.
Se refiere al conjunto de acciones y mecanismos que permiten la identificación de opciones de prevención y mitigación, la valoración de estas opciones y la preparación de acciones prioritarias como obras de protección, mecanismos de alerta, educación y generación e implementación de normas.
El Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales (DOF, 3 de diciembre de 2010), contempla, en su Artículo IV, el otorgar apoyos a las Entidades Federativas, que lo soliciten, para desarrollar una estrategia de gestión integral de riesgos.
Declaratorias de emergencia, desastre y contingencia climatológica
Las declaratorias de desastre natural, de emergencia y de contingencia climatológica (actualmente publicadas como desastre natural perturbador) son documentos mediante los cuales la Secretaría de Gobernación, para las dos primeras, o la SAGARPA, en el caso de la tercera, declaran formalmente y mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, en zona de emergencia, desastre natural o contingencia climatológica a determinados municipios, así como a los órganos político-administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, para que se pueda tener acceso a los recursos de los fondos de atención respectivos. Las declaratorias son emitidas a solicitud de las entidades federativas, a través de sus gobernadores o jefe de gobierno, o las dependencias federales a solicitud de sus titulares.
Cada declaratoria responde a aspectos diferentes ante un evento perturbador: la declaratoria de emergencia está dirigida a la atención de la vida y la salud de la población, la declaratoria de desastre tiene por objeto proporcionar recursos para la reconstrucción de los daños sufridos en las viviendas y la infraestructura pública; en tanto que el objetivo específico de la declaratoria de contingencia climatológica (o de desastre natural por fenómeno natural perturbador) es apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas, de bajos ingresos, para reincorporarlos a sus actividades en el menor tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles.
Las Declaratorias formuladas tienen el carácter único y exclusivo de acceder a los recursos de los esquemas de financiamiento y atender los demás asuntos que en torno a ellas surjan según los lineamientos establecidos en cada caso de los esquemas de financiamiento.
De acuerdo con esos lineamientos, los fenómenos naturales perturbadores son los que a continuación se enuncian:
I. Geológicos: Alud, erupción volcánica, hundimiento, maremoto, movimiento de ladera, ola extrema, sismo y subsidencia. Para efectos de los hundimientos, movimientos de laderas, sismo y subsidencia, no se consideran aquéllos producidos por actividad antrópica, tales como el llenado o la falla de presas, minería, explosiones, extracción de materiales, extracción de agua del subsuelo, túneles, obras de ingeniería, líneas vitales en malas condiciones, disposición inadecuada de aguas residuales en laderas, taludes improvisados, tránsito de vehículos con peso excesivo, vibración por maquinaria pesada, obra hidráulica, canalizaciones, cortes, deforestación, actos vandálicos, derrames químicos, etc.
II. Meteorológicos e Hidrometeorológicos: Sequía, tormenta tropical, huracán, vientos fuertes, lluvia severa, nevada severa, granizada severa, helada severa, inundación fluvial, inundación pluvial, y tornado.
III. Otros: Incendio forestal.
Conforme a los requisitos y al procedimiento previsto en los Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales (DOF, 31 de enero de 2011), se podrán iniciar los trámites para la emisión de una declaratoria por la presencia de cualquier otro fenómeno natural perturbador, con características similares a los fenómenos naturales antes señalados, en términos de su origen, periodicidad, atipicidad y severidad, según lo determine la instancia técnica facultada: a) Comisión Nacional del Agua, CONAGUA, por tratarse de fenómenos hidrometeorológicos; b) Centro Nacional de Prevención de Desastres, CENAPRED, para el caso de los fenómenos geológicos, y c) Comisión Nacional Forestal, CONAFOR, en caso de incendios forestales.
En el Anexo I, Fenómenos Naturales Perturbadores, de los Lineamientos antes mencionados, se especifican los rangos a partir de los cuales los fenómenos meteorológicos son considerados como generadores de una condición de emergencia o desastre natural. Y, en lo que respecta a las declaratorias emitidas por la SAGARPA, en el apartado "Del componente Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y Pesquero", del Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (DOF, 30 de diciembre de 2011), se expresan las características establecidas para considerar a los "productores de bajos ingresos" que son la población objetivo de los apoyos en caso de las declaratorias emitidas por SAGARPA.
Instrumentos financieros para la atención de emergencias y desastres
México se encuentra a la vanguardia de iniciativas encaminadas al desarrollo de un marco integral en gestión del riesgo de desastres, incluyendo el uso efectivo de mecanismos de financiamiento del riesgo y aseguramiento para manejar el riesgo fiscal derivado de los desastres.
En el marco de la estrategia de gestión integral del riesgo, el gobierno federal estableció el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), con el propósito de apoyar actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción después de la ocurrencia de un desastre. En un inicio, el FONDEN quedó establecido como un instrumento presupuestario a través del cual se designaban fondos federales para financiar gastos en respuesta a emergencias por desastres. Desde entonces, el FONDEN ha evolucionado significativamente, incluyendo cambios en las reglas de operación y procedimientos operativos, así como la introducción de componentes adicionales de operación en temas preventivos, con lo que se ha fortalecido la gestión del riesgo de desastres. En el 2005, con el propósito de aumentar la cobertura del fondo, el FONDEN adquiere facultades para desarrollar una estrategia de cobertura del riesgo catastrófico, que incluye instrumentos y/o mecanismos financieros para la retención y transferencia del riesgo, como seguros y bonos catastróficos.
El FONDEN está compuesto por dos instrumentos presupuestarios complementarios: el Programa FONDEN para la Reconstrucción y el Programa Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), y sus respectivos fideicomisos (Fideicomiso FONDEN y Fideicomiso Preventivo FIPREDEN, cuya institución fiduciaria, en ambos casos, es el banco de desarrollo BANOBRAS).
El Programa FONDEN para la Reconstrucción es el principal instrumento presupuestario del FONDEN. En caso de ocurrencia de un desastre, los fondos autorizados a los programas de reconstrucción son transferidos a sub-cuentas específicas dentro del fideicomiso FONDEN para ser ejercidos. El Fideicomiso FONDEN, a través de la institución fiduciaria administra estos recursos hasta que se ponen en marcha los programas de reconstrucción y realiza los pagos por las obras y acciones de reconstrucción directamente a los contratistas.
El FONDEN también transfiere recursos a un Fondo de Atención de Emergencias, a fin de brindar auxilio con víveres, materiales de abrigo y protección, herramientas y medicamentos a la población que resulte afectada como consecuencia de la ocurrencia de un fenómeno natural perturbador. Dichos apoyos se detonan a través de la emisión de una declaratoria de emergencia.
Los daños al sector agropecuario no son atendidos a través del FONDEN (1), sino a través del Componente Atención a Desastres Naturales, CADENA. Este programa está a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA, y tiene como objetivo especifico "Apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos ingresos para reincorporarlos a sus actividades en el menor tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles.", según lo dispuesto por el Artículo 19, fracción I, del "Acuerdo por el que se establecen las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación".
Estos instrumentos financieros han ido evolucionado para atender mejor su cometido y pasar de un esquema de atención de emergencia hacia un marco que pone el énfasis en la prevención. El esquema de operación del FONDEN se plantea como de continua modificación con el objetivo de avanzar hacia la implementación de un marco integral de gestión del riesgo de desastres.
(1) Aun cuando los daños al sector agropecuario no son atendidos a través del FONDEN, a éste le corresponde atender lo siguiente:
La rehabilitación de los sistemas lagunarios, costeros, esteros, aguas interiores y bahías que son propiedad de la Nación y del dominio público, así como infraestructura básica de uso común propiedad de la Federación, de las entidades federativas o de los municipios y que no estén concesionados a particulares, todo lo anterior, de conformidad con los instrumentos, apoyos, montos y condiciones previstos en el "Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales".
Fuente: ESEMARNAT, Dirección General de Estadística e Información Ambiental, 2013, con base en:
Banco Mundial/Secretaría de Gobernación, FONDEN, El Fondo de Desastres Naturales de México-Una Reseña. México. 2012.
Diario Oficial de la Federación. Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012. México, 19 de septiembre de 2008.
Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.. Acuerdo por el que se dan a conocer las reglas de operación de los programas de la secretaria de agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación. México 30 de diciembre de 2011.
Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Gobernación. ACUERDO que establece los Lineamientos del Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN. México. 3 de julio de 2012.
Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales. México 3 de diciembre de 2010.
Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales. México, 31 de enero de 2011.